行政程序目標模式立法研究

劉雯雯

摘要目標模式是行政程序立法中的一個最抽象的,同時又是一個最基本的理論問題。本文認為目標模式集中體現為行政程序的立法宗旨及整合規則。

關鍵詞行政程序目標模式立法研究

中圖分類號:D920.0文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-149-01

著名行政法學者羅豪才教授認為:行政程序法目標模式是指“各個國家行政程序法根據所要達到的目標而形成的總體特征。立法機關可以按照自己的目的進行選擇,強化某一方面的作用,這種選擇將使一國的行政程序法形成一定的目標模式。豍應松年教授在其主編的《比較行政程序法》一書中進一步闡述了這一觀點,認為“目標模式是指一國行政程序法因理想效果設計而確定的主要立法目的及整合規則,以及由此呈現出來的總體風格和特征,是行政程序法價值取向或價值模式的法律化。”豎據此,筆者認為目標模式集中體現為行政程序的立法宗旨及整合規則。

一、行政程序目標模式的劃分種類

我國關于行政程序法目標模式的種類主要有以下幾種觀點:

第一種觀點:認為目標模式包括控權模式、效率模式和權利模式三種。豏所謂控制模式是以控制下級行政機構防止其偏離統治階級意志為目的的模式;效率模式是以提高行政效率為目的的模式:權利模式是指以保障個人、組織權益為主要目的的模式。

第二種觀點:認為行政程序法目標模式可分為保權模式、控權模式和效率模式。豐控權模式的宗旨是限制和制約行政主體行使職權,防止行使主體濫用行政權力。保權模式的宗旨是以行政相對人在行政程序中的程序權利為重心。效率模式行政程序法的宗旨是提高行政效率,它是基于行政管理對效率的要求而產生的。

第三種觀點:認為行政程序法的目標模式可分為公正(權利)模式、效率模式兩種。豑公正模式是指通過一系列監控行政權行使的制度來防止和控制行政權的濫用,從而達到保障相對人權益的目的,在此基礎上設定行政程序法,并形成相應的程序體系。效率模式是指以促進和提高行政效率為宗旨,側重于通過行政程序促進行政機關合理高效地進行行政管理活動,在此基礎上設計行政程序,并形成相應的行政程序體系。

第四種觀點:將行政程序法目標模式與行政程序法價值模式放在一起探討,提出行政程序法目標模式可分為維護模式和保護模式。

目標模式的劃分不是以“保護公民權利”和“提高行政效率”中選擇哪一項為標準,而是以側重哪一方面為標準,也即所謂的以首要目的為劃分標準。豒因為公正與效率作為行政程序法追求的兩個目標,雖然具有一定的對立性,但并不具有絕對的排他性。“公正的程序規則可以維護公民對行政機關的信任和良好關系,減少行政機關之間的摩擦,最大限度地提高行政效率。”

二、我國行政程序法目標模式選擇

行政程序立法應以實現公正與效率的適度平衡為價值目標。正如西方法諺所講,遲到的正義為非正義,無效率的公正等于沒有公正。不公正的效率也不是我們所追求的效率。二者相沖突時,應本著達到最佳、最優原則,在不根本違反其中一個目的的同時,實現另一個目的。

(一)就理論而言,公正與效率作為行政程序立法的雙重目標,單獨強調某一方面都是片面的

在行政程序法目標模式上公正與效率作為一組相對而存在的概念,它們之間的矛盾是客觀存在。但是,我們應注意公正與效率在行政程序中都是不可或缺的部分,沒有效率的行政程序和沒有公正的行政程序同樣是令人難以想象的。兼顧公正與效率的行政程序“可以維護公民對行政機關的信任和良好的關系,減少與行政機關的摩擦,又可能最大限度地提高行政效率”。豔隨著政府統治職能向社會管理和社會服務職能的轉變,人們需要行政機關積極有效行使其職權。所以公正與效率之間在行政程序領域并不存在絕對的排他性,“行政程序最基本的方針是研究如何設計一個使行政機關官僚武斷的伸手過長的危險減少到最低限度的制度,同時保持行政機關進行有效活動所需要的靈活性。

(二)就中國現狀看,也應采取權利保障兼顧效率模式

一方面發展市場經濟,建設社會主義法制國家,需要加強對公民權利的規定,擴大公民對行政的參與,通過行政公開、聽證等制度,保證行政的公開、透明,以公民的權利制約行政權力。另一方面現行的生產力發展水平和市民社會的不發達,決定在向市場經濟轉變的進程中需要強化政府(行政機關)的社會管理職能和社會服務職能,提高行政效率。同時不能忽略的一方面隨著市場經濟的發展,人們的觀念較之計劃經濟發生了很大的變化,公眾的權利意識、主體意識和公民意識開始被喚起,傳統的義務本位的價值觀念逐漸向權利本位價值觀念轉化,為公民程序權利的保護提供了社會基礎。

(三)權利保障兼顧效率模式也是行政程序立法的發展趨勢

就目標模式而言,九十年代制定的葡萄牙、韓國行政程序法在立法風格上,顯示出融合的趨勢,較之德國、美國等國家,其效率模式或權利模式的色彩相對淡薄。所以,從目前各國行政程序法立法趨勢來看,兩大模式出現逐漸融合的趨勢。

綜上所述,根據我國的實際情況,行政程序法的目標模式應當兼顧對合法權利的保護與行政效率的提高。為了加強公民的民主、法治意識,需要保障權利;但是我國生產力發展水平不高,公民權利的保障如果脫離社會利益而過分強調,就會影響經濟發展速度,不利于社會生產力的發展。因此,也要把效率放在非常重要的位置上。一方面使行政活動能保持其一定的迅捷和靈活,另一方面為程序的參加者提供了一個充分表達自己意見和利益的足夠的空間,在這里相對人能夠為實現其利益最大化進行選擇。