個人賬戶“空賬”運行問題探討

王艷芳 王 碩 馮志濤

摘要目前,我國實行社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度。當社會統籌賬戶的資金不能足額支付養老金時,便出現了擠占挪用個人賬戶資金的空賬現象。本文通過對養老金個人賬戶問題的提出,介紹了目前個人賬戶空賬的現狀和產生的原因,最后針對個人賬戶空賬運行提出了相關對策。

關鍵詞個人賬戶空賬養老保險

中圖分類號:F832文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-125-02

一、個人賬戶空賬問題的提出

我國目前執行的基本養老保險金政策是社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度,它是我國在世界上首創的一種新型的基本養老保險制度。這個制度在基本養老保險基金的籌集上采用傳統型的基本養老保險費用的籌集模式,即由國家、單位和個人共同負擔; 基本養老保險基金實行社會互濟;在基本養老金的計發上采用結構式的計發辦法,強調個人賬戶養老金的激勵因素和勞動貢獻差別。職工基本養老保險個人賬戶是企業在職工基本養老保險中,用以記錄職工個人繳納基本養老保險費和單位繳費部分劃入職工個人名下的賬戶,是計算職工退休的基本養老金中的個人賬戶養老金的重要依據。在實際執行中由于社會統籌賬戶與個人賬戶未分開記賬,當社會統籌賬戶的資金不能足額支付退休人會出現擠占挪用個人賬戶資金,造成個人賬戶有賬而無錢的現象,這種現象就是養老金個人賬戶空賬現象。

二、目前我國養老金個人賬戶空賬狀況

我國目前的社會保障體系尚處于發展完善階段,在實際執行社會保險政策時仍面臨一些問題。其中備受關注問題之一的就是養老保險金個人賬戶空賬現象。據有關媒體報道,截至2005年底,我國個人賬戶“空賬”規模累計已達近8000億元,并以每年約1000億的規模擴大。同時,我國早已經進入老齡化社會,超過65歲以上的人口已經超過9000萬人,2030年將達到22586萬人。據聯合國預測,至2050年,我國在職員工與65歲以上的老人比例將由1990年的11: 1跌至3: 1,給社會養老保險帶來巨大壓力。

三、養老金個人賬戶空賬形成的原因

(一)制度安排和運行缺陷

1997年是我國社會養老保險制度的一個轉折點。在此之前,我國的社會養老保險基本上屬于“公共養老”模式,實行現收現付制。1997年國務院頒發了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》表示我國試行社會統籌與個人賬戶相結合的社會養老保險制度,這是我國在世界上首創的一種新型的基本養老保險制度。創新點就在于將養老保險 “三大支柱”中的第三支柱“個人儲蓄養老保險”提到第一支柱“國家基本養老保險”的層面上來,并與之相結合而形成的既體現社會統籌部分的“社會互濟”,又體現個人賬戶部分的自我積累,強調激勵因素和勞動貢獻差別。通常認為這是一個由“現收現付模式”向“基金積累模式”轉變的較好途徑。

通常我們將1997年6月以前已經退休的職工稱為“老人”;將1997年6月前已經工作,但要到1997年6月后才退休的職工,稱為“中人”;那么在1997年6月以后才參加工作的職工,就被稱為“新人”。一般說來,“老人”、“中人”和“新人”的養老金替代率是有差別的,“老人”最高,“中人”居中,“新人”最低。對于老人,他們在養老保險制度改革前就已經退休了,沒有建立個人賬戶,也就沒有相應的資金積累,但是國家為他們提供一份基本的養老保障,由社會統籌部分支付;對于“中人”,從1997 年6月起也要照章繳納基本養老保險費,并按對待新人的辦法,計算其退休后的基本養老金,也就是中人和新人是在退休前建立起個人養老賬戶的。值得注意的是,“中人”這個中間地帶的個人賬戶中1997年之前是沒有資金積累的,可以說是空賬戶,這些空賬戶加上社會統籌應為“老人”支付的養老金形成了國家養老保險制度改革后對這部分人的“隱性債務”或“轉制成本”。

(二)“混賬”管理,監督機制不健全

由于我國養老保險新制度實施時間不長,體制尤其是監管體制不完善,社會統籌基金與個人賬戶的基金沒有分開管理,有時混為一談,造成擠占、挪用現象嚴重,而且由于是政府完全一手管理,透明度差,管理成本大而收益小,加之管理不科學,沒有競爭壓力,造成養老保險基金的流失。有些地方甚至挪用養老保險金修建公共設施,投資建廠,這一方面沒有明確社會統籌與個人賬戶基金的不同性質與作用,另一方面也是監督機制及責任追究機制不健全造成的。

(三)養老保險基金繳費比例過高,收繳率過低

國際上養老保險繳費比例一般在15% -20%的水平,而我國政府規定的繳費比例是20%,這應當說是很高的,但我們同時應看到,較高的繳費比例對應的卻是過低的收繳率。由于現行的養老保險體制面對的絕大多數仍是企業,而我國國有企業目前正處于改革攻堅階段,它們的普遍而成熟的公司股份制改造了還沒有完成,經濟效益差,經濟負擔沉重,要他們再拿出相當一部分的資金來繳納養老保險費是十分困難的,我國雖然民營經濟發展迅速,但養老保險繳費覆蓋面還不夠廣,沒有充分調動民營企業的積極性。而且由于養老保險基金監管制度差,缺口大,大多數民營企業仍持觀望態度,甚至不敢把資金投入養老保險金中,這便導致國有企業負擔依舊沉重,欠賬多,而私營企業雖然經濟效益好,但繳費少,最終導致收率低使空賬規模擴大化。

(四)我國已經進入了老齡化社會

根據聯合國的統計標準,如果一個國家60 歲以上的老年人口達到總人口數的10%或者65 歲以上老年人口占總人口數的7%以上,那么這個國家就已經屬于人口老齡化國家。2005 年底,全國百分之一人口抽樣顯示: 我國65歲以上人口超過1 億人,占總人口數的7.7%; 60歲以上的老年人口達到總人口數的10.5%,2050 年將上升到28%以上。老年人口的日益增多使養老金的支出金額逐年增加,并且增加的速度很快,直接的后果就是“空賬”規模日益擴大。

(五)大量職工提前退休

中國勞動和社會保障部所屬的勞動保障研究所提供的調查數據顯示: 在10個主要城市的新增退休人員中,屬于提前退休的已占近1/3,中國養老保險個人賬戶是按個人60 歲以后領取養老金設計的,這種不規范的提前退休造成了中國平均退休年齡低至53 歲。不難看出,在每年的退休人員當中,提前退休者占了很大比例,“提前退休風”雖然對改革中的平穩過渡有所貢獻,但已嚴重沖擊了我國的養老金制度。

四、解決對策

國務院發布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》,其中提出要在東北三省試點的基礎上,逐步做實個人賬戶;同時為與做實個人賬戶相銜接,從2006年1月1日起,個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%,全部由個人繳費形成,單位繳費不再劃入個人賬戶。可見國家做實個人賬戶的決心是非常大的,但如我在上述問題分析中所說,個人賬戶空賬實際上體現了“隱性債務的顯性化”,如此的巨大資金缺口,憑著國家和社會的實力,我認為在短時間內是不可能解決的。

(一)社會統籌與個人賬戶分賬管理,建立健全相關法律

由于一直以來的混賬運行已經很難使這兩部分立即各歸軌道,所以應該有步驟地逐步分離管理。比如資金缺口可以適量地從個人賬戶借支,同時簽訂協議約定在一定期限內還本付息。至于新增的當期支付缺口,就需要財政部門更多承擔來彌補。專家建議,在全國層面上,政府必須保證這一制度的透明和安全,同時建立起嚴格的會計制度和信托標準及規范化市場化的投資管理機構。也就是要建立健全法律法規來保障制度的運行和限制挪用行為。這樣可以有效地發揮社會再分配和儲蓄積累兩種機制的積極作用。

(二)推行規范的彈性退休制度

全面提高退休年齡是不公平的,也是不可行的,而學術界一直探討的彈性退休制既考慮了延長退休年齡的可行性,也考慮了當事者的意愿,因此能很好地解決這一問題。比如說,在制度設計上可以選取55周歲、60周歲和65周歲作為三個基點。女性可以在55～60歲之間自由選擇; 男性可以在60-65歲之間自由選擇。當然,對于晚退休者要相應地提高養老金給付水平,具體比例需要通過精算來確定。彈性退休制度體現了原則性與靈活性的完美結合。原則性主要表現在延長退休年齡的有限性,是有臨界點的; 而靈活性主要表現在退休制的彈性上。也就是說,當事人在一定年齡范圍內可以根據自身狀況任意選擇退休時間,這樣就可以充分考慮到不同地區、不同行業乃至每個人對于退休年齡的不同需求。而制定完善的激勵機制是彈性退休制成功與否的前提,政策得當的話一方面可以滿足大多數人的利益需求,并對養老保險基金產生正面影響,另一方面也可以對就業問題有所幫助,實現人力資源的充分運用。

(三)遏制非正常提前退休的現象

我國現行的提前退休政策起源于上個世紀五六十年代,是計劃經濟中社會主義優越性的具體體現,在歷史上確實起到過很好的作用,但目前由于監管不力,存在著大量的違規操作。在日常生活中我們經常可以看到,很多提前退休的人員其實是非常健康的,卻往往以喪失勞動能力為由辦理了病退; 還有很多人根本沒有參加過體力勞動,卻也以特殊工種的名義提前退休了。這種“提前退休風”已經嚴重地沖擊了我國的養老金制度,使養老金本已入不敷出的形勢更為嚴峻。同時,我們也可以看到,大部分提前退休者“退”而不“休”,尚處于年富力強,經驗豐富的時期,社會資源也比較豐富,大多數還會通過各種途徑重新就業,有的甚至還會被返聘回原單位。這些人消耗掉了大量的養老保險基金,但對緩解就業壓力影響甚微。因此,如果加大監管力度,嚴格控制非正常提前退休,將可以在不影響就業的前提下,增加大量的養老保險基金收入,減少支出,為養老金“空賬”問題做出一定貢獻。

(四)加強養老保險基金自身的運營管理,實現基金保值增值

逐步建立專門的基金運營機構,使資金進入金融市場,參與社會投資,在確保安全的前提下,以較低風險為代價進行運轉,促進基金保值增值,通過其自我升值來彌補收支缺口,但在運營過程中,必須加強監督,防止舞弊行為,確定運營規則,嚴格處罰制度,才能真正保障基金安全。

“空賬”問題的解決不可能一蹴而就,需要在不斷的改革與實踐中逐步解決,期待著養老保險制度新一輪改革能夠使更多的問題得到解決。