淮河水污染及相應法律對策研究

李健蕓

摘要水環境生態的惡化,水資源的短缺,是我國目前水資源的現狀。本文對受污染最嚴重的淮河進行了分析,提出了其受污染的歷史、現狀、原因及治理其污染的一些法律對策。

關鍵詞淮河存在問題法律對策

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-094-01

水環境生態的惡化,水資源的短缺,是我國目前水資源的現狀。我國是一個水資源貧乏的國家,人均占有水資源量只有世界人均占有量的1/4。本文以淮河作為研究對象,針對其存在問題提出一些相應法律對策,認為這些措施的實行不僅可以緩解淮河的水污染狀況,而且對治理全國的水污染也可以起到一定的借鑒作用。

一、淮河水污染的現狀

據《中國環境狀況公報》指出:“淮河流域水污染較嚴重。枯水期水質污染嚴重,超標河段占82%,淮河成為中國污染最嚴重的一條河流?！?我們國家把地表水分為五類,其中三類以下人體最好不要直接接觸。但到目前為止,淮河有近2/3的河段水質已達到了3類水標準,根本不能飲用,其中有46.5%的水是因為重度污染,已經失去了任何利用價值?；春恿饔蛩Y源保護局提供的數據顯示目前淮河19個監測斷面有13個處于超標狀態。其中,淮南市在安徽省沿淮城鎮中,污水排放量位列第一,兩項重要的污染指標氨氮的排放量分別位列第三和第二。

二、造成淮河水污染的原因

(一)部分工業偷排污水

在淮河兩岸,有許多制紙廠及其他重污染的企業。這些企業的污水都是直接排入淮河。經過多年來“抓大關小”,調整產業結構,淮河流域工業企業中沒有污水處理設施或設施不達標已得到有效改善,但部分工業企業為降低生產成本,追求利潤的最大化常常擅自關閉污水處理設施偷排污水。而且現在普遍存在企業寧愿繳納排污費或者交納超標排污罰款也不愿意裝污水處理設施或者開動污水處理設施的現象,這就使得本來已經負荷嚴重的淮河又增加了新的負擔,治理上難度加大,城市中的污水處理廠也因運行成本過高,財政無力負擔而開開停停。此外,水法對水資源有償使用制度規定得不夠明確,收取的費用過低,不足以承擔治理污水的重任。并且對違法行為的懲罰措施力度不夠,懲罰對象不明確。也是淮河水資源短缺和惡化的重要原因。

(二)農業污水和城市生活污水成為新的污染源

據了解,淮河流域耕作面積占全國的1/6,一直以來都是我國主要的產糧區。隨著農業技術的發展,流域內農業生產中種植量的加大,對農藥、化肥的使用量也隨著加大。農業污水直接排入淮河,成為污染淮河的一個新的污染源。隨著城市化進程的不斷加快,城市生活污水的排放量正在逐年增加,其污染負荷已超過工業污水,是造成影響淮河流域水質安全的重要因素。目前淮河生態條件十分脆弱,抗御污染沖擊的能力很弱,加之農業污水污染和城市生活污水的治理難度較大。因此,淮河流域主水污染防治將是一項長期而艱巨的任務,任重而道遠。

(三)政府缺乏“流域”觀念,流域內各省間的責任制不完善

淮河流經不同的省市、自治區、分屬于不同的地方行政機構管理,各自對本轄區內的水質、水污染情況負責,但也正因為如此各行政機構的目光也只投向本轄區。只關注本行政區內的水環境情況,而對相鄰地區的水環境情況置之不理。因此出現一方面埋怨上游來的污水,一方面又把自己產生的污水未加處理地排向下游的情況。政府機構缺乏“流域”觀念沒有把淮河上下游作為一個流域,作為一個整體來看待。實施淮河的項目時,也沒有統一協議、統籌規劃以保護水資源,而是“各自為政”,地方保護主義觀念嚴重存在?；春拥乃廴驹蛏婕案鱾€省份,后果也波及各個省份,但是我們只強調整體的污染或者是某個污染事件,而對每個省份之間的責任沒有明確規定,每個省份對自己境內的水污染要負什么責任,對水質的保持或者改善要負的責任,責任的大小等規制制度都不完善。我國目前為止還沒有一支成熟的關于環境法方面的執法隊伍。 但相關的環境審判庭和執法隊伍并沒有建立起來,只是由其他執法人員兼任。這就造成了許多環境污染事件由于沒有專業的執法人員而得不到妥善根本的處理。

三、法律對策

(一)加強對水資源保護和水法的宣傳

我國水資源出現匱乏的現象,一方面是對水資源利用率不高。我國農業用水占全國用量的80%左右,但有效利用率僅30%至40%,與發達國家70%至80%利用率相差甚遠。另一方面是對水資源的嚴重浪費。我國城市工業萬元產值耗水量近200萬立方米,發達國家僅20%至30%立方米,其他如城鎮居民生活用水中的浪費現象也十分嚴重,因此,應該通過媒體或者其他一切可能的手段加強對水資源保護和水法的宣傳。強化民眾的環抱意識才是預防和治理污染的根本策略。

(二)強化懲罰措施

目前水法中存在懲罰力度不夠,懲罰對象不明確的問題。有的污染事件責任人根本就沒受到懲罰,即使責任受到追究也是懲罰過輕,不能達到使被追究人引以為戒的目的。鑒于此種情況, 在處理水污染事故時,應根據事故的危害程度給予排污單位和直接責任人雙重的懲罰,在雙罰的基礎上加大懲罰力度,以起到警戒目的。同時加大環保部門和水資源管理部門在處理水污染事故中的職權和職責。

(三)制定法律時要有“全流域”觀念,對流域進行統一管理和保護

1995年8月8日,國務院發布了《淮河流域水污染防治暫行條例》,在該條例中,放置了專門機構負責全流域的水資源保護管理,建立了以淮河水資源保護領導小組為核心的管理體制,并根據淮河流域水資源保護的特點確立了相應的水資源保護原則,制度措施。這是我國第一部流域性水事方面的行政法規。有關專家認為《淮河流域水污染防治暫行條例》的出臺,標志著我國在水資源保護方面對流域管理的重視,確立了加強流域水資源保護的必要性。 鑒于中國特殊的國情,民眾的“小市民”觀念以及地方保護主義的存在,僅僅依靠該條例來保護淮河水資源是遠遠不夠的。因此還應該采取以下措施:一、建立行政首長對出境水質和水量負責制。要求流域內容各級政府的一把手要關心重視,必要時要親自組織淮河污染防止工作,確立放慢經濟發展速度,也要尋找清潔工藝和治理淮河污染的原則,避免瞎干、亂干、臟干、傻干,必須要有全局觀念。針對法律太軟,彈性太大的問題,二、要全面修改《水污染防治法》,加大可操作性,懲罰措施要嚴厲;三、修改《刑法》增加“懲治環境污染罪”條款,對有意或無意的環境排放大量污染物或廢棄物,造成嚴重污染事故或傷害的要嚴懲。四、建立省際責任制,分河段實行水污染物總量控制,省界設國家控制水質監測斷面,由國家保護局實施監測,地區間設省控水質監測哨,由各省自行安排,所需投資納入國家和地方基建投資計劃,制度總量控制管理辦法,為此需要制定好區域。交界處的水質標準,交界雙方共同執行,使污染負荷不超標,不過界。還可以對超標排污的一方采取罰款給另一方的辦法,使用經濟杠桿調控污染負荷。淮河水污染的防治是一項龐大而復雜的系統工程,在實施該項工程的過程中,應該把立足點放在整個淮河流域環境綜合整治的基礎上,遵循水量和水質統一的原則,通過考察水資源保護,水污染防治與抗洪、抗旱、航運、水產、灌溉、工農業用水及城鄉生活供水等功能的效益,尤其注意解決好飲用水問題,維護社會穩定。同時,將一直以來在淮河上行之有效的政策法律化,增加強制力,結合水法、刑法、形成和諧有效,疏而不漏的法律體系。有好的法律,還要有高素質的執法隊伍才能保證法律的正確實施。為了治理好淮河水污染,應成立專門的環境審判庭和專門的執法隊伍。