行政行為的可訴性研究

曲文佳

摘要我國行政法學界一般認為,行政行為可分為作為行政行為和不作為行政行為。行政不作為是指行政主體不履行法定職責,對相對人具有法律意義的一種消極的行為方式。包含三個要素:主體要素、職責要素、效果要素。有以下表現形式:拒絕履行法定職責、不正確履行法定職責、拖延履行法定職責、不完全履行法定職責、屬于履行法定職責。

關鍵詞行政不作為的概念表現形式判定標準可訴性審查與判決

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-090-01

一、行政不作為的概念

行政不作為是指行政主體不履行法定職責,對相對人具有法律意義的一種消極的行為方式。

行政不作為概念包括了三個要素:

(一)主體要素

行政不作為是行政主體的一種消極的行為方式。就我國目前的情形來說,行政主體主要是國家行政機關,即各級人民政府及其所屬的工作部門;此外,還要法律、法規授權的組織,以及行政機關委托的單位和個人。非行政主體的不作為,不能構成行政不作為。

(二)職責要素

行政不作為是行政主體不履行法定職責的消極的行為方式,這包括了拒絕履行與拖延履行。行政行為是國家行政機關或其他行政主體依法行使行政職權或履行行政職責的行為,因此法定職責也是行政不作為不可缺少的要素之一。

(三)效果要素

行政不作為是對行政相對人的權利義務產生一定法律影響的“行為”。行政不作為是行政法上的一個法律概念,與通常所理解的一般意義上的不作為是不同的。行政不作為是指行政主體以消極的方式所“為”的,間接地對客體產生了法律影響。

二、行政不作為的表現形式

(一)拒絕履行法定職責

拒絕履行法律職責是指行政機關明確表示拒絕履行法定職責的行為。拒絕必須是明示的拒絕,既可口頭,也可書面。

拒絕履行法定職責往往表現為行政主體對當事人請求的一種否定性行為方式,多發生在行政許可、行政登記、行政救濟等領域。可分為口頭拒絕與書面拒絕兩種形式。

拒絕履行法定職責還有形式上履行但實質上沒有履行或“拒絕”的情況。

(二)不正確履行法定職責

不正確履行法定職責是指在法律對如何履行法定職責沒有明確規定的情形下,行政機關采取了與法定職責的要求不相符合的方式處理相關的行政事務,其結果導致法定職責實際上的不履行。

(三) 拖延履行法定職責

拖延履行法定職責是指行政主體超過了法定的或合理的期限,仍未履行法定職責。該職責屬于行政不作為最為常見的一種表現形式,其嚴重影響了政府機關的形象和行政效能,侵犯了相對人的合法權益。

(四)不完全履行法定職責

不完全履行法定職責是指行政主體雖然有履行法定職責的行為,但沒有全面、完整的履行法定職責,只是部分履行。不完全履行法定職責有時與不正確履行法定職責有交叉,也是一種行政不作為的表現形式。

(五)疏于履行法定職責

就是說,行政機關沒有依法履行法定職責不是出于故意,而是由于疏忽大意,工作責任心不強等過失造成的。

三、行政不作為的判定標準

主要有以下幾項:

(一)法定職責標準

行政不作為是行政機關對負有作為之“法定職責”的違反,因此法定職責標準是判定行政不作為的首要標準。

(二)期限標準

行政不作為是指行政機關超過法定的或合理的期限,沒有依法履行法定職責,作出相應的行為。因此,期限就成為判定行政不作為的主要標準之一。

期限標準是行政程序法程序及時原則的要求,它體現了對行政效率的追求。

(三)最終結果標準

行政不作為是行政機關沒有依法履行法定職責的行為,因此究竟是否構成行政不作為,應當以最終結果作為判定的標準之一。

1.可以為而不為:就是說,行政不作為是指行政機關客觀上具備了履行法定職責的條件,行政機關可以為而不為,存在主觀上的故意。

2.實質上不為:(1)方式上的不為。這是指行政機關缺少履行法定職責的行為的“形式”,屬于拖延履行法定職責的情形。(2)實質上或內容上的不為。

四、行政不作為的可訴性

依據我國行政訴訟法與最高人民法院《解釋》的規定,行政不作為具有可訴性,屬于人民法院行政訴訟受案范圍。這主要是由于:

(一)行政不作為的違法性

違反行為不作為對相對人合法權益的侵犯既包括人身權、財產權,還包括受教育權等權益的侵犯。

(二)行政不作為案件的受案范圍

依照現行法律規定,行政不作為案件的受案范圍主要包括下面三種情形:

1.行政許可不作為案件:行政許可是行政機關根據公民、法人或其他組織的申請,經依法審查,準予其從事某種活動或授予某種資格的行為。

2.行政救助不作為案件:我國憲法規定,公民的人身權、財產權,還有其他合法權益受法律保護。

3.行政給付不作為案件:行政機關依法發放撫恤金、救濟金、養老金、失業保險金、社會最低生活保障金的行為都是屬于行政給付行為,以此賦予接受對象一定的物質利益,如金錢或實物。

五、行政不作為案件的審查與判決

(一)行政不作為案件的訴訟類型

無論行政機關是方式的“不為”還是實質的“不為”,相對人都不能提起撤銷之訴,因為沒有可撤銷的內容。

1.義務之訴:義務之訴即相對人要求人民法院判令被告依法履行法定職責。

2.確認之訴:該訴訟類型既可以單獨提起,也可以混合使用。在行政不作為訴訟中,當事人最通常選擇的訴訟類型是確認之訴與義務之訴。

3.賠償之訴:當事人如認為行政機關沒有履行法定職責的行為違法,給自己人身、財產及其他合法權益造成了損害,可以在提起義務之訴或確認之訴的同時,一并提起賠償之訴。

(二)行政不作為案件的舉證責任

1.證明向行政機關提出申請的事實。

2.證明申請符合法定條件的事實。

3.證明受損害的事實。