淺析行政解釋的制約機制

劉 揚

摘要人類理性的有限性使任何制定法都不可能把全部社會關系羅列出來予以規制,也都不可避免的存在某些缺陷。于是,法律解釋成為法律發展以及克服制定法疏漏和滯后等弊端的主要方式。現階段,我國在行政解釋方面存在的問題較多,本文針對現行法律中關于行政解釋的制約機制尚處于“真空”狀態,提出了建立行政解釋的綜合性監督制度的設想。

關鍵詞行政解釋綜合性監督體制

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-085-01

我國現行法律解釋運行的體制包括立法解釋、司法解釋和行政解釋。在理論界和實務界,人們對行政解釋的概念存在著很大分歧。筆者認為,行政解釋權是一種法定的獨立權力?！皩珯嗔?凡法無明文規定(授權)的,不得行之。即在法治社會中,對一切公權力主體,要求貫徹權力法定、權力合法性的法治原則?！必P因此,所謂行政解釋,是指享有法定行政解釋權的國家行政機關依法對具體應用法律問題所進行的解釋。

從我國的有關行政解釋權的法律規定看,目前還沒有建立對行政解釋權進行監督和控制的制約機制?！靶姓C構解釋法律的權力是獨享有,甚至近似于獨立的?！必Q因此,有必要建立有效的制約的機制,及時發現越權或違法的行政解釋行為和行政解釋結果。筆者認為,可以通過探索立法、司法、行政機關相互配合的運作模式,建立一種綜合性監督制度。

一、權力機關的監督

從憲法和立法法的規定來看,全國人大常委會對行政法規的監督大部分是事后監督。當對行政法規的解釋超出了行政法規的“含義射程”,而發生了對立法權的侵犯,以至于違背法律,全國人大常委沒有一個現實可行的辦法予以適當方式的干預。豏全國人大常委會在監督國務院及其主管部門作出的行政解釋時,應對行政解釋進行備案,還要加強對行政解釋的運行情況的監督,更要注重與行政機關、司法機關的協調配合。

二、行政機關的內部監督

關于行政法規的解釋可能存在不一致的情況,對權力機關的監督和司法機關的適用都會造成極大的不便。由國務院定期對行政法規的解釋進行整理,對于合法的,不作處理,對于不合法的,予以撤銷。這樣,一種來自行政機關內部的監督使很多違法的規定在國務院的清理過程中便解決了。將統一的關于行政法規的解釋文件作為行政法規的附件,納入到全國人大常委會對行政法規的監督之中。

行政復議既是行政相對人進行行政救濟的重要方式,也是行政系統內部進行行政監督的行為。

《中華人民共和國行政復議法》第七條規定:公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法,在對具體行政行為申請行政復議時,可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請:(一)國務院部門的規定;(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定;(三)鄉、鎮人民政府的規定。這條規定是通過行政復議途徑對行政解釋進行監督的依據,因為“具體行政行為所依據的規定”中可能包含著行政解釋,通過行政復議中對包括行政解釋在內的規范性文件的審查,實現了對下級行政機關的抽象行政行為的監督。

三、司法機關的監督

行政立法的主體往往是行政解釋的主體,這種“誰有權立法,誰就有權解釋”的思想否認了特定的國家行政機關之外的成員對法律豐的解釋權,完全排斥了以法官作為路標與解釋主體的道路,使司法陷于次要和被動的地位。

英美法系國家自始承認“法官造法”,就是法官通過對個案的解釋來創造法律的一些具體原則和規則,美國當代著名的法學家德沃金認為:“法官說什么,法律也就常常變成了什么?！必T而大陸法系國家經歷了從堅決否認法官有法律解釋權,到逐漸承認重視法官的法律解釋權的歷史。因此,我國法學界和法律界亟需大力加強對個案解釋的理論與實務研究,在深入研究的基礎上盡快達成共識,使個案解釋成為完善我國法律解釋體制的發酵素和動力源,并進而成為司法體制改革的重要一環。豒

首先,行政解釋權的無限擴大和對立法權的侵犯,與抽象行政行為在審判實踐中的不可訴性不無關系。行政訴訟受案范圍不僅關系到當事人提起訴訟的權利范圍,而且也關系到人民法院司法審查的范圍。按照行政訴訟法的規定,相對人對抽象行政行為不得提起訴訟,只能通過其他監督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。為保護相對人的訴權、督促行政機關在實施抽象行政行為時做到依法行政,必須將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。

其次,在附帶式審查中,如果法院在審理案件的過程中認為行政法規、規章違反上位法,法院可以直接適用上位法,其他規范性法律文件對法院不具有約束力。法院的這種審查僅有對個案的效力,本身并不能從根本上廢除違反上位法的規范性法律文件,如果再出現這樣的情況,法院只能再次審查,這樣不僅僅浪費訴訟資源,也大大的影響了司法的權威。

根據1986年10月28日《最高人民法院關于人民法院制作法律文本如何引用法律規范性文件的批復》的規定,同憲法、法律、行政法規不相抵觸的地方性法規在人民法院依法審理本行政區域內案件時可以在法律文書中予以引用。這就是說,人民法院對地方性法規可以適用,卻無權進行解釋,這一剝離法律適用與法律解釋的規定,顯然不合邏輯,也容易因地方利益不同造成司法功能殘缺。此外,行政法規也是人民法院法律文書制作中可引用的規范性文件。

筆者認為,應該賦予法院對行政法規、規章、地方性法規做出解釋的權力。在司法審判活動中,法院可以作出與行政解釋不同的司法解釋。如果行政機關認為司法機關的解釋不適當,可以向全國人大及其常委會提出異議,最終由全國人大及其常委會宣告有關行政解釋或司法解釋因違反憲法或法律而無效。但是,在異議期間原則上不影響法院決定的效力。此時的司法解釋權構成對行政解釋權的一種監督,一種司法審查。豓