完善我國高等學校教師校內申訴制度的幾點思考

歐陽慶芳 郭 穗 歐陽美平

摘要高校教師校內申訴是一種前置性、專門性、法定性的內部行政救濟制度,它在保護高校教師的教育權益上具有優越性。但由于法律和制度的欠缺,這一制度還存在一些問題。本文指出必須明確高校教師校內申訴的主體和申訴范圍,規范校內申訴程序,并建立相應的權利保障制度來實現教師的合法權益免受侵害。

關鍵詞高校教師校內申訴行政救濟

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-052-02

隨著科學技術的迅猛發展,經濟水平的不斷提高,大學在社會經濟生活與國家發展中日益發揮著重要作用。高等學校不僅承擔著培養人才的職能,還有發展科學和服務社會的責任。教師作為高校組織中的一個特殊利益群體,是實現這些職能的重要依托。國家憲法法律不僅賦予其作為普通公民的基本權利,還給予其教育者的特殊權利,但這些權利在行使過程中有時也會遭到侵犯,影響高校教師教學科研活動的正常開展。為了保障教師的合法權益,促進高校職能的正常發揮,我國《教育法》第42條、《教師法》第39條,規定了教師申訴這一救濟途徑。隨后,國家教委在1995年《關于開展加強教育執法及監督試點工作的意見》中要求建立校內申訴制度,將教育糾紛首先在校內化解。設立專門的教師校內申訴制度,無論從理論還是實踐的角度都具有十分重要的意義。它既是教育人文關懷的體現,也在一定程度上是對大學自治權的尊重。然而,這一制度在實施過程中,還存在諸多問題,需要在法律和制度上進一步完善。

一、厘清高校教師校內申訴的法律性質

申訴,通常是指公民在其合法權益受到損害時,向有關國家機關申訴理由,請求處理或重新處理的權利。它是我國憲法賦予每個公民的一項基本權利。我國現行法律和政策設置了多項申訴制度,從行使的情況看主要有兩種即訴訟上的申訴和非訴訟上的申訴。前者指對司法機關作出的發生法律效力的判決、裁定,當事人可以向法院或檢察院提出申訴,要求改正或撤銷原判決或裁定;后者是公民對行政機關的處理決定不服,可以向行政機關或上級機關或者有關國家機關提出申訴,要求改正或撤銷原決定。豍教育申訴是我國教育法律法規所確定的一種非訴訟救濟途徑,根據提出申訴請求的主體不同,有教師申訴和學生申訴兩種;根據受理申訴的主體是所在學校還是教育行政部門,又可分為校內申訴和教育行政申訴。高校教師校內申訴,是高校教師因對學校或其職能部門作出的有關處理決定不服,或認為學校有關具體行為侵犯了自身的合法權益,申請學校依照規定程序進行審查處理的制度。關于教師申訴的性質,爭議頗多,有行政裁決說、行政復議說、行政仲裁說等觀點,也有研究認為,判定的關鍵是看教師申訴的內容屬于何種爭議,如是民事爭議,則屬于行政裁決,如屬于行政爭議,則要分析是一般權力關系還是特別權力關系,前者屬于行政復議,后者是系統內的申訴。豎從性質上分析,高校教師校內申訴應是一種前置性、專門性、法定性的內部行政救濟制度。

(一)前置性

當高校教師與所在學校發生教育糾紛,首先交由學校審查處理,當事人對學校處理決定不服的,再依據法律規定申請行政復議或提起行政訴訟。這種由學校先行處理的制度,不僅可及時解決教學和管理中發生的沖突,更能起到一種過濾作用,有效減少對行政資源和司法資源的耗費。而且由于教育糾紛本身的特殊性,對于教學管理中的事務,學校應該更有發言權。尤其是高校發生的教育糾紛,更多涉及對教師專業學術上的認定,由各高校先行處理更為合適。

(二)專門性

這是專為教師設定的一項救濟制度,其目的和實質在于補救和維護教師的特定合法權益。高校教師校內申訴由學校成立專門的機構進行處理,救濟對象限于校內在職教師,救濟的內容和方式也是特定的。實踐中,當教師的教育教學權、科學研究權、指導學生權、獲得報酬權、民主管理參與權、進修培訓權等遭受學校或有關職能部門違法或不當行為的侵犯后,可以通過校內申訴這一路徑來救濟受損害的權利。

(三)法定性

教師申訴權的規定是憲法賦予公民的申訴權在教育領域中的具體體現。1993年頒布的《教師法》第39條確立了教師申訴制度,1995年原國家教委印發的《關于〈教師法〉若干問題的實施意見》也專門就教師申訴問題作了具體規定,同時國家教委在1995年《關于開展加強教育執法及監督試點工作的意見》中明確要求建立校內申訴制度。這些相關的立法為教師申訴制度的確立提供了法律依據。可見,高校教師校內申訴制度是由我國法律法規、行政規章以及教育行政規范性文件所規范和確認的一項法定制度。

(四)行政救濟性

具有法人資格的高等學校,經法律法規的授權,在人才培養、專業設置、人員配備、教師評聘、學生管理等方面享有行政職權,具備行政主體資格。其對校內教師實施的管理行為或作出的處理決定屬于內部行政行為,由此引發的糾紛是教育行政糾紛。高校教師校內申訴,由高等學校對其違法或不當的內部行政行為進行糾正和補救,是一種非司法途徑的行政申訴制度和權利救濟機制。

(五)內部監督性

作為學校內部的一種監督和糾錯機制,它可以充分利用高校內部和行政層級的領導監督關系來平衡和解決糾紛,矯正違法或不當的行為,并對行為造成的損失給予彌補。這種內部監督,能夠及時發現問題,糾正錯誤,將矛盾直接消化在學校內部,排除了司法的干預,也符合救濟的經濟性原則,有利于促進和諧校園的建設。

二、明確高校教師校內申訴的主體和申訴范圍

(一)申訴的主體

高校教師校內申訴的主體包括申訴人、被申訴人和受理申訴的機構。申訴人,即認為自己的合法權益被學校及其職能機構侵犯以及對學校的處理決定不服的教職員工,包括各級別的全職、兼職或附屬的教育人員、聘用的合同工等在職人員。被申訴人即申訴人的相對方,是申訴人所在的學校,也包括相關職能部門或學校分支機構。

受理申訴的機構,是學校處理申訴的決策機構。目前各高校教師申訴委員會一般由工會、辦公室、紀委、教師代表、職能部門負責人等組成。教師申訴委員會應具有相對的獨立性,有一定任期和改選制度,辦事機構可設在工會,其作出的決定經學校管理機構批準后,具有約束力和執行力。因《教師法》只規定教師申訴是向教育行政管理部門提出,沒有明確校內教職工申訴委員會的法律地位。在這種法律缺位的情況下,如何處理好申訴委員會與學校行政之間的關系就十分重要,這也是決定申訴制度能否真正落實執行的關鍵問題。我們說申訴委員會一方面具有獨立性,必須賦予其獨立作出申訴處理決定包括撤銷原處理決定的權利,同時根據《高等教育法》39條的規定,高等學校實行黨委領導下的校長負責制,校長辦公會議是學校最高行政決策機構,因此對申訴事項屬于校長辦公會議議事范圍的,應由申訴委員會提交校長辦公會議審議研究后再下達申訴處理決定書。這樣一方面明確了申訴委員會可直接撤銷部門(單位)作出的原處理決定,確保了委員會在申訴處理中的權力地位,同時也維護了學校行政的權威,使申訴具有更強的可操作性。

(二)申訴的范圍

根據《教師法》39條的規定,教師進行申訴的范圍包括:學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的;對學校或者其他教育機構作出的處理不服的以及當地人民政府的有關行政部門侵犯《教師法》規定的教師合法權益的。上述范圍既包括作為教師的特定權益被侵犯的情形,也涵蓋了教師其他方面的權益。雖在較大程度上保障了教師的權利,但卻缺乏針對性。教師申訴應著眼于解決教育行政爭議方面的糾紛,至于教師與學校發生的民事糾紛可以通過民事訴訟的方式進行救濟。因此,校內教師申訴應該規定一個明確的范圍。第一,教師認為學校或校內有關部門侵犯《教師法》規定的教師合法權益的,可以向學校申訴委員會提出申訴。這里的合法權益僅限于作為教師的權利即《教師法》規定的教師在職務聘任、教學科研、工作條件、民主管理、培訓進修、考核獎懲、工資福利待遇等方面的權利,至于其他方面的權利,如作為一個公民的民事權利被侵犯,則可通過民事救濟的途徑解決。當然,作為民事糾紛,教師也可以請求學校工會或單位領導進行民事調解。第二,教師對學校或者學校職能機構作出的行政處理不服的可以提起申訴。這些處理既包括學校依據法律授權給教師作出的處理決定,也包括學校根據自己的章程對教師進行的處理,前者屬于學校的行政行為,后者屬于學校內部的紀律處分。我國《教育法》第28條規定學校有按照章程自主管理的權利,如果教師違反了校紀校規,學校有權對其進行處分。尤其是公立高校教師被侵犯的權利如果屬于學校自治權范圍,或者是涉及教師非重要性權利的處分行為,如警告、通報批評、記過等應優先通過教師申訴進行救濟。如果學校對教師的處理屬于對學校章程強制性規則的使用,且該規則影響教師的基本權利和重要權利,那么依據現有法律規定,相對人還有權對學校的具體行政行為提起行政訴訟。

三、規范高校教師校內申訴的程序

現行法律法規對教師申訴適用的程序并未作出明確規定,尤其是校內申訴,基本上處于無法可依的狀態。各高校由于重視程度不同,在程序規定上也詳盡不一。程序是實體權利的最大保障,教育行政部門應在原有立法基礎上進一步統一和規范處理教師申訴的程序。

(一)提出申訴

申訴的教師應以書面形式提出申訴請求,申訴書中載明下列內容:1.申訴人的基本情況,有委托代理的應寫明代理人的有關情況;2.被申訴人的基本情況;3.申訴請求;4.申訴理由;5.提出申訴時間;6.其他相關情況等。提出申訴的期限是教師在知道自己合法權益受到侵犯,或者知道學校作出的處理決定之日起60日內。如果超過了時效則應當被視為自動放棄申訴的權利。另外,教師在自動撤回申訴或者接到受理申訴機構的正式處理后,不能就同一事實和理由再次提出申訴申請,避免重復申訴以減輕申訴受理機構的工作壓力。

(二)受理

申訴受理部門接到教師申訴后應進行初步審查,在五日內作出是否受理的決定,并書面告知申訴人。申訴受理部門根據不同情況分別作出處理:申請事項不屬于申訴范圍的,應即時作出不予受理的決定;申請材料不齊或不符合形式要求的,應要求當事人補正;申請事項屬于申訴范圍,申請材料齊全,符合法定形式的,作出受理申請的決定,并出具注明日期的書面憑證。

(三)非正式處理程序

在啟動申訴程序之前設置一個非正式的處理程序,參與各方在教師申訴委員會的調解下試著協商解決爭執。通過調解,如雙方能達成一致意見,則由申訴委員會制作調解書,申訴程序自然終止。這樣可避免不必要的申訴啟動,降低成本,提高效率。

(四)正式處理

申訴委員會在調解無效的情況下,自決定受理之日起7日內將申訴申請書發送被申訴人,并要求其在5日內提交答辯書,將答辯書副本交給申訴人。待確定正式處理日期后告知雙方當事人。申訴雙方出席審理現場,允許各自召集自己的證人和質問對方的證人,還可以邀請其他人作為自己的辯護顧問。經當事人要求,可啟動聽證程序。申訴委員會直接聽取雙方的意見和理由,并進行必要的調查工作,查明爭議事實和爭執焦點。

(五)申訴的處理決定

受理申訴機構在對申訴事項進行全面調查核實的基礎上,經申訴委員會集體討論,根據不同情況,可以作出以下處理決定:1.維持原處理決定;2.變更原處理決定;3.撤銷原處理決定;4.責令被申訴人重新做出處理決定;5.被申訴人依法負有履行義務的,責令其限期履行。如果處理決定屬于校長辦公會議議事范圍的,由申訴委員會提交校長辦公會議審議研究后再下達申訴處理決定書。考慮到學校的處分或處理決定一經作出就產生效力,如果申訴處理拖得時間過長,勢必影響教師正常的教育權或者其他權利,因此,受理申訴的機構應當在收到申訴書的次日起30天內對申訴作出處理。如果有特殊情況的,經負責人批準可適當延長處理時間,但延長期限最多不得超過30天。

學校還應建立有關申訴的信息公開制度、說明理由制度、告知制度、回避制度、聽證制度等權利保障制度來保證申訴程序的公平性和公正性。教師申訴制度作為教師權利保障制度中的重要一環,其重要性在各國的大學中早已受到廣泛的重視,如美國幾乎所有大學的教師手冊中都有關于教師申訴機制的詳細規定,這使得教師在權益受到侵犯時可以通過該機制進行申訴和辯解,在很大程度上保障了教師的合法權利免受侵害。豏當前在我國教育法治進程不斷推進的背景下,教育行政機關與有關教育部門應本著及時有效地化解教師權益糾紛和維護教師合法權利的理念,依據法定職權遵循法定程序來實施教師申訴制度,從而為保證教師安心教學和科研創造積極條件,也讓大學為社會發展發揮更大更多的職能。