淺議我國行政公益訴訟制度的構建

張 浩

摘要本文在界定行政公益訴訟概念的基礎上,闡述了構建行政公益訴訟制度的法理基礎,分析了構建行政公益訴訟制度的現實依據,最后給出了構建行政公益訴訟的制度設計。

關鍵詞行政公益訴訟法理基礎現實依據制度設計

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-050-02

一、行政公益訴訟的概念界定

行政公益訴訟,作為一種“事不關己”的新型行政訴訟制度,在西方法治發達國家,已被立法乃至司法實踐所確認和適用。豍通說認為,行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之危險時,法律允許無直接利害關系人為了維護公益而向法院提起行政訴訟的制度。豎近年來,隨著違法行政行為侵犯國家和社會公共利益的事件頻繁發生,凸現了在我國建立行政公益訴訟制度的必要性和緊迫性。1997年河南省南陽市方城縣檢察院辦理的一起國有資產流失案,首開了我國行政公益訴訟之先河。豏

二、構建行政公益訴訟制度的法理基礎

(一)公民社會公共性權利的司法保護

社會公共權利是公民權利的延伸。公民權利以及社會公共性權利受到尊重和保護的程度,是一國法治狀況和人權發展水平的反映。公民的各項權利,根本上是通過法律來確認和規范的。豐法律要保障公民權利,首先要為保障公民權利提供憲法和普通法律兩個層面的制度根據。豑并且,實體權利必須以切實有效的訴訟手段為依托。就我國而言,對公民的社會公共性權利設置了初步的實體權利體系,但這些權利往往由多數人共同享有,因而個人一般不被認為具有直接的訴訟利益,其原告資格不被認可。須知,無救濟即無權利,權利受侵害者都應享有申請救濟的資格。公民的基本權利(包括社會公共性權利),除了通過法律的普遍性實體賦予外,還要獲得可訴性;但由于這類權利往往并沒有直接的代表人和請求人,因此必須賦予普通公民為公益提起訴訟的權利,這是行政公益訴訟制度得以確立的法理基礎之一。

(二)公民私權對行政權控制的現實需求

依我國行政訴訟法的規定,只有公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其自身合法權益時,方有權提請司法審查;而如果政府行為侵害了社會公益,因這種侵害與私人沒有直接利害關系,則被排除在司法審查的范圍之外。此種制度的理論根據在于:行政權在其固有范圍內運作,即使其行為危及社會公益,只要沒有直接損害私人利益,普通公民就無權借助司法手段對之進行審查;而只能靠公權系統內部解決,即以“權力制約權力”的機制加以解決。豒這樣的司法制度設計,使得各種公權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統,堵塞了公民主張法律賦予的權利的途徑,從而違背了人民主權的根本法理。行政權的擴張是現代社會發展理性化的一個自然邏輯。相應的,行政權不合理擴張及被濫用的危險亦變得更為可能,因此通過創設行政公益訴訟制度,就可動用私權力對公權力予以制約,充分發揮公民在保護社會公益中的作用。豓

三、構建行政公益訴訟制度的現實依據

(一)構建行政公益訴訟的社會現實基礎

1.社會公共利益損害日趨嚴重化是構建行政公益訴訟制度的經濟基礎。目前我國市場經濟體制還未成熟,民主法治觀念還未深入人心,行政機關的角色定位還在摸索。在這種客觀前提下,侵害國家經濟利益、擾亂社會經濟秩序的事件急劇增加,行政機關濫用職權、不履行職責等違法行政行為大量存在,行政公益訴訟制度很有建立的必要。

首先,侵害國家經濟利益的事件急劇增加,特別是國有資產流失的事件已屢見不鮮。在此過程中,行政機關不僅存在疏于管理的不作為問題,而且往往直接參與各種違法操作。國有資產屬全體人民,國家機關是依人民授權而管理國有資產的,故若其在管理中懈怠或濫用職權,人民應有權直接動用司法手段進行干預。這種訴訟活動從本質上說,原告與本案有直接利害關系,因為國有資產被侵犯,最終要損害廣大人民群眾的利益。豔問題的癥結是,現行行政訴訟法將原告資格限于私益直接受損之情形,使大部分國有資產被侵犯的行政案件難以進入司法程序,這是對人民管理國家權利和訴訟權利的變相剝奪。

其次,擾亂社會經濟秩序的事件層出不窮。市場主體對利益追求的內在沖動往往具有難以遏制的趨向,出現了大量的違法行為。比如,大規模環境污染和破壞、土地開發中的不合理利用、政府在公共工程的審批、招標、發包等過程中的違法行為及政策性價格壟斷行為,等等。它們所侵犯的客體不只是某個特定的民事主體的合法權益,而是社會整體的公共利益。而要遏制這種嚴重損害公益的行為,光靠行政機關的行政執法是遠遠不夠的,應建立行政公益訴訟制度以制約這些行為。

2.公民法律意識的增強是構建行政公益訴訟制度的思想基礎。市場經濟的建立和完善,使我們的社會進入了一個權利最受關注和尊重的時代。權利意識和法治意識的增強,使行政公益訴訟有了很好的環境。在我們今天的現實生活中,富有正義感的公民發現行政機關違法行政侵害公共利益時,選擇不再沉默,而是勇敢拿起法律武器,糾正違法行政行為,維護社會公益。像河北律師喬占祥狀告鐵路部門亂漲價等涉及公益訴訟的案例越來越多,雖然大部分因原告與具體行政行為之間不存在法律上的利害關系而被法院裁定不予受理,但這些案例說明,廣大公民已充分意識到公共利益是與每一個人都休戚相關的利益,侵犯公益實際上就是侵犯了更多的私益。

(二)構建行政公益訴訟制度的立法基礎

1.我國憲法的規定是構建行政公益訴訟制度的憲法依據。由于我國現行的行政訴訟法起步比較晚,對行政訴訟原告資格一直限制較為嚴格,未規定行政公益訴訟。如果違法行政行為侵害了社會公共利益,因為這種侵害與公民私人利益沒有直接的利害關系而被排除在司法審查之外,這無疑是我國法律設置上的一個缺陷。豖但是我國《憲法》第2條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟和文化事務,管理社會事務。同時我國《憲法》第41條的規定賦予了任何公民對任何國家機關和國家工作人員有提出批評、建議、申訴、控告或檢舉的權利。憲法是國家的根本大法,我國憲法如此清晰、明確的規定,足以說明構建行政公益訴訟制度在我國是有憲法依據的。

2.政訴訟原告范圍的擴大是構建行政公益訴訟制度的法律基礎。我國行政訴訟法第2條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟”,該條以“侵犯”為標準使原告的范圍顯得很窄小。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規定對原告資格作了比較明確的概括式規定,第13條則列舉了司法實踐中經常遇到的情形,即相鄰權人、公平競爭權人等有權提起行政訴訟。該兩條規定較行政訴訟法第2條關于原告資格的規定要寬泛許多,因為只要和具體行政行為有法律上的利害關系就有原告資格,且在司法實踐中的確也收到了很好的效果。豗既然我國的行政訴訟對原告資格的規定呈逐漸擴大的趨勢,那么進一步擴大原告訴訟資格即建立行政公益訴訟制度也是必然的結果。

四、構建行政公益訴訟的制度設計

作為一種新型的行政訴訟制度,行政公益訴訟制度在原告的適格主體、舉證責任的承擔、訴訟費用承擔方式等方面同傳統的行政訴訟制度存在著較大的差異。本文著眼于上述方面嘗試對構建行政公益訴訟進行一些制度上的設計。豘

(一)原告資格的擴展

傳統行政訴訟理念認為,原告的訴權來源于他與被訴行政行為存在直接的利害關系,并據此來判斷當事人是否適格。行政公益訴訟需要突破這種傳統的原告理論,不以原告與訴訟標的存在直接的利害關系為標準,而應采取“對事不對人”的方式,確立新的原告資格審查標準。“因為僅僅依靠利害關系人來解決社會所面臨的個人利益的自我保護問題有時是不充分的,特別是社會公共利益遭受侵害的情況下,與行政行為有直接利害關系的人往往是受益者,不會提起訴訟。而且在某一特定問題上有直接利害關系的人,并不代表全社會的利益。”豙

對于我國行政公益訴訟的原告資格,目前的主張主要有三元論、二元論和一元論,主要是在檢察機關、公民(或法人)和社會組織三種主體類型中進行選擇。結合我國目前的司法體制以及行政公益訴訟的實踐,我國應該確立檢察機關、公民(或法人)、社會組織三元行政公益訴訟原告資格體系。司法機關對行政公益訴訟原告資格的審查,只考慮是否以公共利益為前提,以及是否存在對此事項提起行政公益訴訟進行確認和規范的法律法規。

(二)舉證責任的合理分配

關于行政公益訴訟中舉證責任承擔的問題,理論界眾說紛紜。我們傾向于將舉證責任分為一般舉證責任和特殊舉證責任,即對被訴的具體行政行為由被告負舉證責任(即特殊舉證責任),對于被訴具體行政行為以外的其他證明對象則應根據具體情況由原告或被告分別承擔責任(即一般舉證責任)。豛此外,鑒于行政法規、規章數量很多,內容繁雜,且考慮到依法行政的要求,應由被告承擔提供規范性法律文件的責任。有關對公益損害或可能損害的事實證據,則由原告負責提供為宜。

(三)訴訟費用承擔方式的改進

按照訴訟法的規定,訴訟費用一般由敗訴方承擔,但在實踐操作上,則由原告先行預付。而因行政公益訴訟案件一般牽涉面較大,在一些新型案件如環境受害案件中,需要綜合運用高深科技方法,所需費用往往為公民個人或組織難以接受。如因訴訟費用而將原告拒于法院之外,這無疑是強行剝奪公民的訴訟權。因此我國應借鑒其他國家的先進做法,適當減輕公眾提起行政公益訴訟承擔的費用,在相關法律中對訴訟費用的承擔做出有利于原告的規定。

(四)從行政公益訴訟到憲法訴訟

本文認為,順應依法治國,建設社會主義法治國家的要求,著手建立行政公益訴訟制度來推動我國憲政的實現,應該是較為可行的路徑選擇。豜第一,從中國法治發展的進程來看,憲政的實現只能是一個循序漸進的過程,不可能一蹴而就。因此,從行政訴訟走向憲法訴訟,應是中國實現憲政的必由之路。豝第二,從行政公益訴訟運作的機理來看,一方面,行政公益訴訟在原告資格的賦予等方面充分拓展了傳統行政訴訟理論,在技術層面上兩者基本上是相通的;另一方面,行政公益訴訟與憲法訴訟又是相通的,典型的如印度,公益訴訟制度就是由憲法性訴訟轉化而來的,一定程度上帶有司法審查的特點。作為“漸進變革”的中間手段,行政公益訴訟正好擔當起了從行政訴訟走向憲法訴訟的“橋梁”。由此可見,行政公益訴訟制度的構建及其實踐,不僅符合我國行政訴訟法制變革的要求,同時必將為建立符合我國國情的憲法訴訟制度創造必要的社會基礎和法律條件。

總而言之,在我國建立行政公益訴訟制度既有理論基礎,又有現實基礎。只要我們大膽地進行理論創新,科學地開展立法實踐,相信隨著我國法治化進程的逐步加快,科學發展、以人為本觀念的日益深入,作為保護國家和社會公共利益的一種行之有效的制度,行政公益訴訟制度在我國一定會建立發展起來。