國外區域經濟協調發展的金融法調控制度及其對我國的啟示

彭芳梅

摘要本文通過對美國、德國等國家協調區域經濟發展的金融法調控的研究和比較,探析了國外區域經濟協調發展的金融法調控制度對我國的啟示。

關鍵詞區域經濟協調發展金融法調控

中圖分類號:F831文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-146-02

區域經濟發展不平衡在世界各國都不同程度的存在。縮小地區差距、實現區域經濟協調發展是各國需要著力解決的問題。雖然各國在協調區域經濟發展過程中所采取的措施不盡相同,但各國始終重視發揮金融法的調控作用,并取得了一些成效。

一、國外區域經濟協調發展金融調控法律制度

(一)美國區域經濟協調發展金融調控法律制度

美國西部開發是世界上落后地區成功開發的典型。美國特別注意依法保障開發的順利進行,制定了指導區域開發的完整法律制度。1993年8月美國國會通過了《聯邦受援區和受援社區法案》,不僅對援助的地區、目的、采取的綜合措施、目標等基本問題作了明確規定,而且對受援區接受援助的方式提出了要求,以調動地方參與者的積極性。該法案是美國第一個比較系統地解決欠發達地區發展問題的基本法案。在美國,運用金融法調控區域經濟協調發展主要表現為以下幾個方面:

復合式中央銀行制度有利于調控區域經濟發展。美國采取的是復合式中央銀行制度,在中央和地方兩級設立相對獨立的中央銀行機構,地方的分支機構不是隸屬于總行的分支機構,它們有自己的權力機構,除執行總行統一的貨幣政策外,在業務經營管理上具有較大的獨立性。為了解決聯邦儲備制度在中央管理與地方管理的矛盾,將全國劃分為12個聯邦儲備區,設立聯邦儲備銀行作為區域中央銀行,各區域的中央銀行能根據各地區經濟發展的實際和需求來組織、管理區域金融活動,非常適合區域化的金融活動。

農業政策性金融制度對農業發展的重要推動作用。20世紀初,在聯邦政府的支持下,以合作信用為基礎,美國建立了具有政策性的農業金融組織制度,全國劃分為12個農業信貸區,每區各設一家聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行、合作銀行。政府的農業政策性金融體系為農業生產及有關活動提供信貸資金和服務,并且通過信貸活動,調節農業生產規模與發展方向,貫徹實施政府農業政策,對農業實施有效控制。

完善的地方銀行促進了地方經濟的發展。美國的商業銀行長期實行單一銀行制,單一銀行制易于滿足地區經濟發展需要。美國銀行分為國民銀行和州銀行,美國的州銀行類似于區域性銀行,對地方經濟發展發揮了重要作用。單一銀行制雖然有利于地方經濟發展,但也存在規模小,不利于業務發展的弊端。目前,美國已經放寬了對銀行跨地區設置分支機構的限制,單一銀行制實際已經不復存在,但單一銀行制對地方經濟發展的歷史貢獻卻是不容抹殺的。

《社區再投資法》為促進社區經濟發展提供了有力的金融法保障。該法規定,參加保險的聯邦銀行和存款機構有義務幫助、支持其吸收存款業務所在社區的信貸和服務便利。社區銀行將其在本地區吸收的存款繼續投入到其較為了解的當地市場,這對繁榮欠發達地區經濟,防止資金從欠發達社區流向發達社區發揮了積極作用。《社區再投資法》是美國政府支持社區經濟發展,加強社區金融發展和政策傾斜最有代表性的舉措。盡管對社區再投資法的作用在理論上還存在爭議,但該法對美國社區經濟發展還是起到了重要作用。美國的《社區再投資法》的制定和實施較好地解決了“信貸歧視”,有助于緩解經濟欠發達(貧困)的資金需求。在促進區域經濟的復興和發展過程中起到了非常積極的作用。

(二)德國區域經濟協調發展金融調控法律制度

德國依據《聯邦基本法》第72條“國家必須保持各地區人民生活條件的一致性”規定的精神,于1969年制定了《關于共同任務—區域經濟結構改善的法律》,成為至今仍然有效的區域經濟的法律依據。該法規定各地區在實施“共同任務”時,必須制定“基本計劃”,內容包括區域的范圍、計劃目標、年度資金計劃、各種援助政策的前提、種類以及補貼率、各地區的行動計劃等。在德國,運用金融法調控區域經濟協調發展主要表現為以下幾個方面:

完善的農業政策性制度促進農業發展。德國為促進農業發展,建立了完善的農業政策性銀行制度。德國實行的是以信用合作為主體的農業金融制度,同時政府通過設立政策性金融機構來保護和支持農業。德國的農業政策性金融機構中的德國農村地產抵押銀行(簡稱LR銀行),主要任務是在于滿足農林各業以及食品行業的信貸需求。農村地產抵押銀行對區域結構調整支持比較重視。1994年,LR銀行共發放優惠利率特別貸款14. 61億德國馬克,其中青年農民特別信貸達6. 29億德國馬克,農村種養特別信貸項目達2. 83億德國馬克,區域機構調整特別項目信貸達3. 47億德國馬克。農業政策性銀行通過對農業生產的金融支持,可以促進農業、農村發展,縮小城鄉、區域間差距。

地方銀行支持地方經濟發展。德國的地方性銀行多數是儲蓄銀行和轉帳匯劃中心,儲蓄銀行和轉帳匯劃中心的業務或強或弱地限制在一定的地區。目前,德國三大地方性銀行是巴伐利亞聯合銀行、西德意志州銀行匯劃中心和巴伐利亞州銀行。德國地方銀行制度的建立,有利于推動地方經濟發展,縮小區域發展差距。

合作金融促進地方發展。德國是合作金融的發源地。1932年,德國原有主要為農業提供貸款的雷發哭農村信用合作社和主要為城市商業和小型工業提供貸款的舒爾茨城市信用合作社聯合成立德意志中央合作銀行。德意志中央合作銀行分為三個層次,由基層合作銀行、地區合作銀行和德意志中央合作銀行組成。合作金融組織的建立和發展,不僅解決了農民生產和生活的資金需要,彌補國家對農村資金投入的不足,還可以促進城鄉一體化建設,縮小城鄉差距。

二、國外區域經濟協調發展的金融法調控制度及其對我國的啟示

雖然各國在運用金融法調控區域經濟協調發展方面的舉措不完全相同,但也有一些共同點,并對我國具有多方面的啟示。

(一)中央銀行金融宏觀調控法律制度的區域化調整,適應了不同區域的金融需求

美國實行的是二元式中央銀行體制,在中央和地方都設置中央銀行機構。美國會員銀行的法定準備金率,不但根據銀行規模大小,而且還根據銀行所處的三類地區分別制定。如根據規定,1935年紐約、芝加哥、圣路易斯的國民銀行都屬于“中央儲備城市銀行”,活期存款準備金率為26%;其他16個城市較大的國民銀行為“儲備城市銀行”,準備金率最高為20%;其余不發達地區,如阿肯色、俄克拉荷馬、得克薩斯的國民銀行為“鄉村銀行”,準備金率的最高限額為14%。較低的存款準備金率為美國落后地區的開發和發展起到了積極的推動作用。在大國經濟發展過程中,區域經濟發展不平衡是必須克服和面對的問題,實現區域協調發展有多種措施,但中央銀行在采取金融宏觀調控措施時針對不同區域經濟特點而對部分貨幣政策作區域化調整,無疑是協調區域經濟發展的一個重

要途徑。

(二)建立適應區域經濟協調發展的多元化商業性金融法律制度

區域經濟協調發展最需要發揮市場經濟主體的積極性和創造性,商業性金融是按市場原則設立運作的經營主體,追求商業利潤。在市場經濟比較發達的國家,大都設立了多元化、適應不同經濟主體金融需求的商業性金融機構并建立了完善的商業性金融法律制度。多元化的商業性金融體系一般包括大型商業銀行、中小商業銀行、區域性商業銀行、合作金融等金融機構。多元化商業性金融體系能適應經濟多元化發展的需求,促進經濟發展。其中,區域性金融機構最有利于促進區域經濟發展。

(三)充分發揮政策性金融法律制度在區域經濟協調發展中的促進作用

政策性金融機構以貫徹國家產業政策和區域發展政策為基本出發點,通過利率、貸款條件、貸款期限等優惠措施,對國家重點發展的產業和地區提供資金支持。政策性金融具有補充商業性金融不足和誘導商業性金融投資的功能,政策性金融通過對基礎產業、基礎設施等投資,可以為落后地區發展提供基本的條件,且政策性銀行投資以后可以吸引商業性金融參與落后地區開發。在欠發達地區開發中,國外普遍建立完善了以開發性政策性金融為主體的政策性金融組織體系,并作為欠發達區域金融協調的主要政策手段。在落后地區開發和協調區域經濟發展方面,政策性銀行具有明顯的優勢。

(四)成立落后地區開發基金、金融機構和區域開發管理機構

在開發落后地區過程中,一些國家設立了地區開發基金、落后地區開發基金來支持區域經濟發展。日本在開發沖繩地區時就設立了沖繩振興開發金融公庫,有力地促進了沖繩地區的經濟發展。在設立落后地區開發基金方面,巴西在開發亞馬遜地區時設立了“亞馬遜投資基金”,意大利在開發南部地區時設立了“南方發展基金”。設立專門的落后地區開發基金和區域開發機構,可以集中人、財、物的優勢加快落后區域發展,實現區域經濟協調發展。此外,各國相應地都依法設立了專門的落后地區開發管理機構,日本開發北海道時,根據《北海道開發法》規定,在中央政府中設立北海道開發廳,廳長官為國務大臣,廳下設北海道開發局,局直接對廳負責。美國開發阿巴拉契亞山區時,于1965年制定了《阿巴拉契亞區域開發法》。根據該法規定,設立由聯邦政府和州政府合作管理的阿巴拉契亞區域委員會。1964年,德國在聯邦政府內成立了區域協調機構區域經濟政策部際委員會,負責區域開發的協調工作。隨著開發工作的進行,德國在1969年制定的《關于共同任務一區域經濟結構改善的法律》中規定,共同任務的決策機構是計劃委員會,由聯邦經濟部長和財政部長代表聯邦與各州經濟部長代表各州共同組成。

三、結論

本文通過研究國外區域經濟協調發展的金融法調控制度,對我國區域經濟協調發展有諸多啟示,主要包括金融宏觀調控法律制度的區域化調整、構建多元化商業性金融體系、發揮政策性銀行的作用、成立落后地區開發基金以及建立金融機構和區域開發管理機構等。