區(qū)域公共管理視角下我國(guó)流域治理模式的構(gòu)建研究

韓 磊 閆? B

摘要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容之一,流域是區(qū)域的一種特殊類型,以水資源的開發(fā)利用為核心的流域治理在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)當(dāng)中的作用舉足輕重。本文從我國(guó)目前流域治理的現(xiàn)狀出發(fā),認(rèn)真總結(jié)了我國(guó)流域治理現(xiàn)有模式下存在的問(wèn)題,從區(qū)域公共管理的視角提出了構(gòu)建我國(guó)流域治理模式的具體措施。

關(guān)鍵詞區(qū)域公共管理流域治理模式

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-273-01

在十七大報(bào)告中,胡錦濤總書記著重強(qiáng)調(diào)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧,統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展是其重要的一個(gè)方面。流域作為區(qū)域的一種特殊類型,完善流域治理模式中的治理機(jī)構(gòu)、立法以及公眾參與機(jī)制,積極構(gòu)建區(qū)域公共管理視角下的流域管理新模式對(duì)促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)流域治理現(xiàn)有模式存在的問(wèn)題

(一)流域管理機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)對(duì)大河大湖的管理缺乏統(tǒng)一的有權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)。流域機(jī)構(gòu)僅僅作為水利部的派出機(jī)構(gòu),一方面受到水利部行業(yè)職能范圍的約束,另一方面又受到地方各省行政分權(quán)管理的影響,管理職能上存在地方與部門多頭重復(fù)、相互交叉。我國(guó)現(xiàn)有流域管理組織機(jī)構(gòu)的單一性較強(qiáng),如有的只負(fù)責(zé)水污染防治,有的只管防洪等,缺乏管理的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

(二)流域管理法律環(huán)節(jié)薄弱

我國(guó)與流域管理有關(guān)的法律法規(guī)主要有水法、防洪法、水污染防治法、河道管理?xiàng)l例等,這些法律法規(guī)已授予流域管理機(jī)構(gòu)流域水資源管理、保護(hù)、防洪、河道管理、水土保持、水工程管理等權(quán)限,但各項(xiàng)法律法規(guī)規(guī)定的管理體制存在一定差別,涉及流域管理的內(nèi)容也不全面,制約了流域統(tǒng)一管理的實(shí)施。

(三)流域管理公眾參與不足

中國(guó)現(xiàn)行的流域管理基本上還是以行政推動(dòng)為主,利益相關(guān)方參與不足,公眾參與的范圍和深度有限。目前利益相關(guān)方參與流域管理的機(jī)制還很不健全,許多涉水部門、地方政府將用水戶與民間組織等排斥在流域重要事件的決策過(guò)程之外。公眾參與不足不僅使公眾權(quán)益難以得到保障,而且影響公眾參與流域管理政策執(zhí)行的積極性和主動(dòng)性。

二、我國(guó)流域治理現(xiàn)有模式存在問(wèn)題的根源分析

(一) 現(xiàn)行流域管理體制的缺陷

轉(zhuǎn)型期內(nèi),我國(guó)現(xiàn)行流域管理體制最突出的問(wèn)題是“多龍管水”,這種體制造成流域管理機(jī)構(gòu)職能分割交叉,權(quán)責(zé)不明確,嚴(yán)重阻礙了水資源的可持續(xù)利用,導(dǎo)致流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一性和權(quán)威性的缺失。多年來(lái),我國(guó)基本上是以行政區(qū)劃對(duì)統(tǒng)一流域的水資源實(shí)行分塊管理。除此之外,中央有關(guān)部門也相應(yīng)設(shè)立不同的流域管理機(jī)構(gòu),對(duì)水資源實(shí)行分行業(yè)管理。由于條塊相互分割,在流域內(nèi),上下游、左右岸、干支流的協(xié)調(diào)及水量調(diào)度、防汛抗旱、排澇治污及水土保持、河道航運(yùn)等方面,往往因部門、地區(qū)之間厲害關(guān)系或意見不一致相互扯皮、發(fā)生糾紛。

(二)立法機(jī)制的不健全

我國(guó)流域治理法律環(huán)節(jié)的薄弱,其根源在于我國(guó)立法機(jī)制的不健全。流域管理立法進(jìn)程嚴(yán)重滯后。2002年《水法》對(duì)流域機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé)做出了許多規(guī)定,但流域管理有關(guān)的配套規(guī)范性法律文件的立法工作遲緩,我國(guó)至今還沒(méi)有一部流域法。

(三) 公眾參與機(jī)制的滯后

在流域管理中由于公眾參與機(jī)制的滯后,導(dǎo)致了公眾參與明顯不足。一些地方政府部門受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響,不愿意聽取社會(huì)公眾的意見,更不愿意對(duì)公眾意見給予回應(yīng)。同時(shí),公眾自身有其局限性。目前,除一些大城市外,大部分地區(qū)的民眾只關(guān)注自己周圍與民生相關(guān)的小問(wèn)題,“事不關(guān)己”的傳統(tǒng)觀念還制約著公眾參與的熱情。

三、區(qū)域公共管理視角下的我國(guó)流域治理新模式的構(gòu)建

區(qū)域公共管理是一種空間治理哲學(xué)和形態(tài),本文流域治理新模式的構(gòu)建就是在區(qū)域公共管理的視角下,打破以往流域治理機(jī)構(gòu)的管制型管理,創(chuàng)新我國(guó)流域治理的現(xiàn)有模式。

(一) 創(chuàng)新流域管理機(jī)構(gòu)

要建立統(tǒng)一、高效、有權(quán)威性的全國(guó)流域綜合管理機(jī)構(gòu)。為提高流域管理行政效率,要加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一性和權(quán)威性,打破長(zhǎng)期以來(lái)影響流域管理的條塊分割體制,因此首先要建立統(tǒng)一的強(qiáng)有力的流域管理機(jī)構(gòu),擴(kuò)大其管理權(quán)限。目前,國(guó)務(wù)院推行的大部制改革為我們流域管理機(jī)構(gòu)改革指明了方向。我們要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),成立流域綜合性事務(wù)管理機(jī)構(gòu)以提高行政效率。在中央我們可以設(shè)立獨(dú)立的流域綜合管理局,打破“多龍管水”的混亂局面,有效提高流域管理效率。

(二)創(chuàng)新與完善流域管理的相關(guān)立法

《中華人民共和國(guó)水法》確立了我國(guó)流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制,為我國(guó)的流域治理指明了方向。首先,我們要制定配套的法規(guī)。國(guó)家和各省級(jí)行政區(qū)域要圍繞《水法》制定配套法規(guī),理順?biāo)Y源管理體制,切實(shí)實(shí)現(xiàn)流域的、區(qū)域的水資源統(tǒng)一管理,把天上水、地下水、地表水統(tǒng)一管起來(lái),不僅管水資源的開發(fā)利用規(guī)劃,管水量分配,還要管水的質(zhì)量,水的節(jié)約,以及水費(fèi)的統(tǒng)一征收。其次,要用法律明確流域管理機(jī)構(gòu)和行政區(qū)域在水資源管理中的職能。流域管哪些,區(qū)域管哪些,都要進(jìn)行具體制度設(shè)定。所定的制度既要明確,又要便于操作。

(三)創(chuàng)新公眾參與機(jī)制,構(gòu)建流域治理的多方博弈平臺(tái)

在中國(guó)推進(jìn)公眾參與流域管理,需要從各個(gè)層面著眼,循序漸進(jìn)地開展行動(dòng)。從國(guó)家層面來(lái)看,完善相關(guān)的法律制度非常關(guān)鍵,建議在立法中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社團(tuán)組織、公民等非政府主體參與流域管理的權(quán)益規(guī)定;出臺(tái)具體的公眾參與的程序性規(guī)定。從流域?qū)用鎭?lái)看,宜組建利益相關(guān)方參與的綜合性流域管理機(jī)構(gòu),舉辦具有廣泛參與性質(zhì)的流域論壇。在各個(gè)政府部門,信息披露和意見征求均應(yīng)得到進(jìn)一步加強(qiáng),NGO的發(fā)展需要得到廣泛的支持,同時(shí)要開展利益相關(guān)方參與流域管理的能力建設(shè),建立和完善流域信息公開機(jī)制和平臺(tái)。

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