環境保護機制的創新研究

徐金秀

摘要:資源的永續利用和良好的生態環境是可持續發展的重要標志。經濟和社會發展不能超越資源和環境的承載能力,環境污染的嚴峻現實要求我們只有在發展的過程中處理好發展中出現的環境問題,才能更好地協調經濟發展與生態環境兩者關系。基于此,對環境保護領域的現行機制進行分析,并在此基礎上積極探索有意的環境保護機制,有利于更好地進行環境保護,實現社會、經濟與環境的協調發展。

關鍵詞:環境保護;環保技術;環境管理體制;環保投資

中圖分類號:F205文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0108-02

一、環境保護現狀與問題

環境保護因素主要包括環保技術、環保投資和環保政策與法規等三類,政府在推動和實施環境保護方面仍然承擔著主要責任,這也是當前環境保護的主要特征。分析環境保護現狀,可從環境保護的三大因素方面進行考慮:

(一)環保技術

環保科技進步是指環境科學在實現一定程度的環境質量改善與控制污染物排放總量目標所取得的進化與革命,環保技術的進步表現在為環保產業生產服務的技術開發和應用研究能力的加強。環境技術的產生和發展,都是適應環境保護的需要的,重大環保技術的進步,總會推動環境保護領域的發展。隨著經濟的不斷發展,環境污染形勢日趨嚴重,國家統計局公布的數據顯示,2005年我國GDP相當于全球GDP總額的4%-5%,但我國煤炭的消費量占全球煤炭資源消費總量的36. 9%,二氧化硫排放量和化學需氧量占世界第一位,成為世界最大的資源消耗國和最大的環境污染國。因此,積極實施可持續發展戰略、大力發展和推廣環保技術是必要之舉。到目前為止,我國已經形成以污染減排技術和清潔生產技術為特征、以循環經濟為最終目的的環境保護技術體系,在技術開發和創新、提高資源和能源利用效率、提升生產工藝和產品技術含量、增強污染防治和保護生態環境效果方面發揮了積極作用。雖然我國在環保技術方面不斷進行積極的研究和探索,但和發達國家相比,仍存在較大差距,有學者認為,我國環境污染治理工藝水平和環保產品質量沒有達到國際先進水平同步,與發達國家至少有15—20年的差距,電除塵、袋除塵、無源噪聲防治等個別領域水平較高,但也只相當于發達國家20世紀90年代末水平。多年來,凡高精尖的儀器設備幾乎都依賴進口。

(二)環保投資

環保投資是用于環境資源的恢復和增值、保護和治理的費用,其目的是為了保證環境資源的再生產和永續供給。環保投資的內涵包括投資總量、投資結構和投資效率三個方面,政府和公共部門是環境保護投資的主體,有研究表明,中國70%以上的環境保護投資是政府和公共部門投入的,投資渠道的一元化使得投資總量總體上呈現供不應求的現象,再加上政府財政資金本身就很有限,從而使得這一問題更加突出。“十一五”期間,我國環保投資需求在9 000億元左右,占同期GDP的1.1%~1.3%,如果在供給上沒能實現新的機制創新,將會導致更大的需求缺口。投資結構體現為資金在各污染行業或領域的相對使用量,長期以來,工業污染防治領域一直是我國環保投資的重點,而在城市環境基礎設施建設、環境管理部門建設、跨區域環境綜合整治、中小企業污染防治方面等相對甚少。從歷年的數據來看,新建和擴建項目的污染防治資金在環保投資總量中所占的比例一直維持在30%以上,近些年隨著經濟的發展、城市化和工業化水平的推進,有呈增加趨勢,而其他領域所占比例甚少且增長緩慢。投資效率衡量的是環保資金在使用方面所表征的單位資金能帶來多大環境治理效果,所以在環保投資總量一定的前提下,環保投資的效率高低同環境污染治理效果直接相關,以工業廢水治理投資為例,“九五”期間其年均增長率達到34.1%,但廢水處理量和達標排放量增長率僅為9%左右,不僅沒有達到同期的增長率,反而相差甚遠,投資效率明顯偏低。

(三)環境管理體制

環境管理體制包含兩方面內容:環境政策與具體的行政干預手段。多年的環境保護實踐證明,健全的環境政策體制有利于加強對資源環境的管理,是環境保護的重要保障。正如上文所提到的,環境污染問題存在的根源在于環境污染是一種外部不經濟的公共厭惡品,在社會成本與私人成本不對等的情況下,環境污染現象隨之出現,而環境政策制定的目的即在于通過污染控制、生態保護等形式規范微觀主體行為,使得私人成本和社會成本達成對等,從而制約微觀主體污染環境的行為。環境政策是國家在保護環境方面所采取的一切對策和行動,主要指在環境法律以外的有關政策安排。

同西方發達國家相比,我國的環境政策的制定和完善經歷了一個相對長的過程,由20世紀70年代的污染物排放標準控制、排污收費制度,到80年代的排污許可證交易制度試點、三同時保證金制度,再到90年代的環保標志和ISO14001環境管理體系標準,以及2002年開始的清潔生產和全過程控制,不難看出,國家對環境政策在環境保護領域所起的越來越大的作用的肯定。另外,環境管理體制還包括具體的行政干預手段,也稱之為環保管制,這是對環境政策的一種輔助性完善,是致力于政策執行層面的。國內許多學者認為,當前我國的環境政策體系已經比較完善,唯獨在執行層面有所欠缺。

二、積極進行環境保護機制創新研究,推動社會經濟可持續發展

(一)加大環境保護投資力度,完善環境保護投資的規劃,提高資金使用效率

環境保護投資主要包括用于研發環保技術投資和環境污染治理投資,制定并完善規劃,保證環境污染治理投資的規模以及環境污染治理投資增長的速度和穩定性是更好地發揮環境保護投資的資金使用效率的前提。如上文所指出的,發達國家經驗表明,要控制環境惡化趨勢,環保投資需占GDP的1%～1.5%;另一方面,環境污染治理投資的使用效率不高,主要體現在環境污染治理設施的運轉效率低下,環境污染治理的效果不佳。因此,要提高環境污染治理投資的使用效率,加強環境污染治理投資的監管。在環保投資有限的情況下,如何用好現有的環保投資,盡量發揮資金使用效率,也是值得我們深入研究的地方。

(二)堅持環保技術開發,提高環保技術水平

“先污染、后治理”的發展模式不符合我們中國的國情,但我們可以看到,發達國家“末端治理”模式一定程度上的成功,有賴于其先進的環保技術,環保技術的研發并非只是政府的事情,企業也是不容忽視的主體,政府應當在這方面進行積極地引導,其中很重要的一點就是發展環保產業,推動環保產業的發展既有利于整個國民經濟的健康、穩定發展,同時也有利于環保技術的研發和消化,真正做到以市場機制為導向,實現政府、企業共同推動環保技術進步的局面。

(三)完善環境保護制度、積極進行環境保護制度創新

嚴格來說,環境保護領域是一個完整的體系,不僅包括環保技術、環保投資和環保政策這些具體環節,從管理的角度來看,環境保護其實是一個針對客觀環境進行有目的工作的管理范疇,因此,環境管理體制的制定與完善就顯得尤為重要。從經濟學的理論出發,環境問題產生的根源在于環境外部性,解決環境問題的最根本的措施在于環境成本內在化,這其實牽涉到產權界定的問題,對環境資源進行合理的定價及產權界定,產權模糊難以定價的由政府制定適當的環境政策、環境標準和法規等直接管制手段加以解決,而這些手段得以實現的前提是制定完善環境管理體制。進行環境保護制度的創新,要求根據環境保護現實需要進行因地制宜的制度創新與完善,比如,環境標準和法規應視企業和行業類型而定,對于中小企業,環保標準要考慮短期經濟影響,而對于壟斷行業、關鍵部門和大型企業,則應站在長遠角度,環保標準應具有一定的技術超前性,這樣,才能達到更好地進行環境保護的需要。環境保護制度創新需要在實踐的基礎上不斷探索,根本目的是追求環境保護的最佳效果。

(四)政府主導與公眾參與的結合

政府在實施可持續發展方面無疑發揮著主導作用,從制訂規劃,到具體的政策實施與運作,都需要政府擔當起應有的責任。另一方面,完善的公眾參與制度也是可持續發展戰略得以實現的關鍵,環境質量的好壞,直接關系到每個人的生活質量和追求幸福生活的權利。保持清潔、舒適、優美的環境,既是人們的愿望,也符合公眾的利益。人們享有在良好的環境中生活的權利,依法參與環境管理的權利,對污染和破壞環境的行為進行監督的權利,同時也有保護和改善環境的義務。因此,“通過政府的立法和各部門的綜合決策來協調市場難以調節的各種利益群體的沖突,并使各沖突群體的利益目標在可持續發展的框架中得到統一,同時通過政府和民間的運作使可持續發展意識深入億萬民眾心里,并變為億萬民眾潛移默化的行為和素養”,如此,可持續發展戰略的實現便水到渠成。