簡(jiǎn)論我國(guó)環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)介入方式的局限性

盧　妍　鄭　艷

[摘 要]目前我國(guó)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)介入的方式多種多樣，但均存在著諸多局限因而難以充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的作用。其中，直接起訴于法無(wú)據(jù)，督促起訴和支持起訴有賴相關(guān)主體的配合，抗訴和附帶民事訴訟則適用范圍有限。同時(shí)，諸多介入方式還存在系統(tǒng)性和規(guī)范性的欠缺，又受到環(huán)境公益訴訟制度缺失和檢察監(jiān)督職能的局限。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境公益訴訟 檢察機(jī)關(guān) 局限

本文為山東科技大學(xué)2008年度研究生科技創(chuàng)新基金三級(jí)資助項(xiàng)目階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：盧妍，山東科技大學(xué)2006級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究生；鄭艷：山東科技大學(xué)圖書館教師。

在我國(guó)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)扮演了積極的角色，其介入環(huán)境公益訴訟的方式或者途徑大致有：1.檢察機(jī)關(guān)以原告身份單獨(dú)或聯(lián)合提起環(huán)境公益訴訟；2.支持起訴；3.督促起訴；4.刑事附帶民事訴訟；5.抗訴等。但是，在現(xiàn)行法律框架下，這些介入方式存在種種局限性，影響到了環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)性的發(fā)揮和對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)。

一、檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟具體方式自身的局限性

（一）直接提起環(huán)境公益訴訟的局限性

盡管由檢察機(jī)關(guān)以原告身份單獨(dú)或聯(lián)合提起環(huán)境公益訴訟是法治發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法，也是近年我國(guó)檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的主要方式，但是在現(xiàn)階段這種方式受到法律規(guī)定缺失的局限而無(wú)法擺脫試驗(yàn)探索的性質(zhì)上升為環(huán)境公益訴訟的制度性解決方案。

憲法僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，《人民檢察院組織法》只授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起刑事公訴，《民事訴訟法》、《行政訴訟法》也只規(guī)定了檢察院的民事、行政審判監(jiān)督權(quán)，均未明確賦予檢察機(jī)關(guān)直接提起民事、行政訴訟的權(quán)利。“檢察機(jī)關(guān)在法無(wú)明文授權(quán)的情況下，以司法實(shí)踐突破法律框架的束縛，不能不說(shuō)是一種嚴(yán)重的‘體系性違法”。[1]因?yàn)橐?guī)則的普遍遵守實(shí)際上是以大多數(shù)人對(duì)規(guī)則的認(rèn)同和自愿服從為前提的，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)都不遵守規(guī)則，則會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)規(guī)則和執(zhí)法機(jī)關(guān)的不信任從而發(fā)生“守法危機(jī)”。[2]相對(duì)于通過(guò)這種方式挽回的環(huán)境公益的損失，也許檢察機(jī)關(guān)超越法律授權(quán)的界限，所造成的法律權(quán)威性的損害是更加巨大的。

（二）督促起訴和支持起訴的局限性

這兩種方式均沒有強(qiáng)制效力，要想發(fā)揮作用有賴于被督促人、被支持人自愿接受，主動(dòng)配合。此外，在這種介入方式下，“檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的地位不明確，既不是原告，也不是第三人，由此導(dǎo)致了其在訴訟中的作用存在不確定性。”[3]檢察機(jī)關(guān)不能作為當(dāng)事人直接參與訴訟，也就不能直接提出訴訟請(qǐng)求，也不承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，甚至能否派員出庭、能否參與進(jìn)行舉證、質(zhì)證等訴訟活動(dòng)都是有爭(zhēng)議的。而且，對(duì)被督促人、被支持人在訴訟過(guò)程中怠于行使其權(quán)利而敗訴的，檢察機(jī)關(guān)也沒有有力的約束手段。

（三）抗訴和刑事附帶民事訴訟的局限性

對(duì)抗訴而言，其重心在于防止法院的錯(cuò)誤裁判，而并非直接保護(hù)社會(huì)環(huán)境公益。由于抗訴是“事后監(jiān)督”，而且必須存在法定事由，所以它無(wú)法解決大量的環(huán)境公益案件因無(wú)人愿訴、無(wú)人能訴而無(wú)法進(jìn)入訴訟流程的問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)進(jìn)入訴訟流程的環(huán)境公益案件，在判決未生效或者未發(fā)生法定事由的情況下，檢察機(jī)關(guān)也無(wú)法利用抗訴的方式介入。

對(duì)刑事附帶民事訴訟而言，其適用的前提是刑事訴訟的成立，對(duì)實(shí)踐中大量的對(duì)環(huán)境公益的侵害達(dá)不到刑事犯罪程度的案件，這種方式就無(wú)法使用了。

二、檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟整體的局限性

（一）現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)的介入缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性

上述介入方式的依據(jù)均為原則性、框架性的規(guī)定而缺乏具體的可操作的規(guī)則。這使得司法實(shí)踐中各地檢察機(jī)關(guān)適用這些介入方式?jīng)]有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在環(huán)境公益訴訟中究竟使用哪一種方式介入，每一種方式又如何具體操作都表現(xiàn)出一種隨機(jī)性。由此導(dǎo)致的是環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的各種介入方式之間缺乏配合與銜接，整體上顯得散亂而不成體系，很大程度上影響了檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的效果。

以支持起訴為例，其法律依據(jù)只有《民事訴訟法》第15條籠統(tǒng)的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件的范圍、支持起訴的方式、是否可以調(diào)查證據(jù)、是否要派人出庭、是否參加法庭質(zhì)證、辯論、敗訴后訴訟費(fèi)用如何處理、勝訴后是否需要幫助申請(qǐng)執(zhí)行等均沒有明確的規(guī)定，結(jié)果實(shí)踐中各地檢察機(jī)關(guān)就自行其是，出現(xiàn)了多種多樣的支持方式。

（二）現(xiàn)階段的檢察機(jī)關(guān)的介入無(wú)法完全彌補(bǔ)環(huán)境公益訴訟制度上的欠缺

目前我國(guó)環(huán)境公益訴訟面臨的最大問(wèn)題就是大量的環(huán)境公益受侵犯的事件無(wú)人能訴、無(wú)人愿訴。檢察機(jī)關(guān)直接起訴面臨合法性的質(zhì)疑，而督促起訴等其他介入方式更多的是在既有的約束條件下應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題的權(quán)宜之計(jì)，只能盡量緩解而不足以徹底解決環(huán)境公益訴訟主體欠缺和無(wú)力的問(wèn)題。比如按照現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定，原告必須是直接利害關(guān)系人，發(fā)生環(huán)境損害后，檢察機(jī)關(guān)不論是想督促起訴還是支持起訴，都必須找到、確定直接利害關(guān)系人。但是由于環(huán)境公益的特殊性，很多環(huán)境公益損害難以確定直接利害關(guān)系人，這時(shí)檢察機(jī)關(guān)根本找不到督促和支持的原告，環(huán)境公益訴訟根本無(wú)法進(jìn)行，檢察機(jī)關(guān)的介入就更無(wú)從談起了。

現(xiàn)行法律中環(huán)境權(quán)的缺失、訴訟法中對(duì)原告資格的“直接利害關(guān)系人”的要求等制度上的缺陷嚴(yán)重局限了環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)介入的效果。

（三）現(xiàn)階段的介入模式受到檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的制約

現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的介入是圍繞其檢察監(jiān)督職能展開的，不論是督促起訴、支持起訴還是抗訴，都是檢察監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)。因此，檢察監(jiān)督職能的有效運(yùn)作是環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)介入充分發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)。但是由于一些制度和非制度的因素，使得檢察機(jī)關(guān)的民事、行政檢察監(jiān)督職能難以有效展開，從而制約了環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)功能。主要表現(xiàn)在：

第一，現(xiàn)行法律對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)的規(guī)范存在矛盾和不足。比如我國(guó)憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，自然應(yīng)該對(duì)涉及法律適用的所有領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督，但是《民事訴訟法》第14條則規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，排除了對(duì)執(zhí)行領(lǐng)域的監(jiān)督；進(jìn)而在民事訴訟法分則的規(guī)定中進(jìn)一步將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督限定在對(duì)已生效的裁判通過(guò)抗訴的方式監(jiān)督上，排除了檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他民事審判活動(dòng)的監(jiān)督。此外，現(xiàn)行法律對(duì)監(jiān)督的方式、范圍、程序等等規(guī)定的比較籠統(tǒng)，也造成檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法不夠統(tǒng)一，工作不夠規(guī)范等問(wèn)題。

第二，檢察機(jī)關(guān)自身對(duì)民事行政檢察監(jiān)督工作重視不夠，影響了監(jiān)督職能的發(fā)揮。很多檢察機(jī)關(guān)在人員配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面都向刑事檢察方面傾斜，使得檢察機(jī)關(guān)成了“刑事檢察院”，難以在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域有所作為。

總之，現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟的介入存在諸多制度和非制度的局限，要真正為環(huán)境公益侵害提供有效的司法救濟(jì)，必須正視和克服這些局限，建立系統(tǒng)、高效的檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

[1]蔣偉亮、張先昌：《和諧社會(huì)語(yǔ)境下的檢察監(jiān)督權(quán)基于民事公益訴訟的闡釋》，載《河北法學(xué)》2007年第9期

[2]參見Michael D。Bayles，Procedural Justice。Kluwer Academic Publishers 1990，P.29

[3]錢淵：《檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟方式之選擇》，載《政治與法律》2007第5期