社保改革　啟示與方向

鄭秉文

2008年啟示

2008年，我國遇到了十幾年來前所未有的巨大經濟困難，世界金融危機和經濟滑坡對中國經濟增長形成了空前的外部沖擊，對經濟增長方式提出了嚴峻挑戰，社保制度建設也從中獲得兩點重要啟示。

社保應以就業為重點和導向

2008年，我國就業形勢兩次出現大幅滑坡。第一次是上半年，因人民幣升值預期導致的以長三角為主的沿海地區企業出現經營困難，失業高峰開始顯現。第二次是下半年，世界金融危機對我國珠三角為主的沿海地區外向型企業形成巨大沖擊。為此，中央有關部門接連出臺優惠政策，對困難企業進行幫扶，以緩解嚴峻的就業形勢。這就對社保制度提出了一個挑戰。

眾所周知，任何勞動保護和社會保障都或多或少對勞動力市場產生一定的扭曲。政府的作用在于如何根據國情權衡利弊和取舍輕重，制定一個適合本國國情和發展水平的制度模式。模式選錯了將事倍功半，操之過急則會適得其反。

歐洲一些傳統的福利國家保就業的勞動保護和社會保障措施和思路不一定完全適合我們的產業結構情況。歐洲高失業率既是過度勞動保護的結果，又是過度勞動保護的原因，同時，還是高福利和高稅收的一種社會均衡。在20世紀60年代，歐洲主要國家平均失業率僅為2％，70年代剛有攀升的苗頭便采取了嚴格的勞動保護，當時的成本不高，動機良好，但事與愿違，抑制了就業需求，進而形成了“勞動力市場剛性”，到80年代平均失業率攀升至5％，90年代達到10％，從此就經常保持在兩位數。后來，包括法國在內的許多政府已認識到，70年代旨在維護社會穩定的這種僵硬的勞動保護和社會保護不利于就業，尤其是不利于青年人就業狀況的改善，于是，從90年代開始便有了席卷各國的社保制度改革。

所以，以就業為重點和以就業為導向，這將是我國勞動保護和社會保障立法的基本取向。我國的一個基本國情是將長期處于社會主義初級發展階段，“就業”就成為一個最基本的“福利”。有就業就有穩定，保就業就等于保穩定，就業是民生之本，福利之源，穩定之基。在這方面，2008年1月實施的《勞動合同法》是一個教訓。

社保是拉動內需的制度保證

社保制度不僅是構建和諧社會的一個重要舉措，也是拉動內需和促進經濟增長方式轉變的一個制度保證。溫家寶總理在最近一期的《求是》雜志中撰文《關于貫徹落實科學發展觀的若干重大問題》指出，“要把完善社會保障體系作為安邦興國的根本大計。社會保障制度是保證國家長治久安的根本性制度”。

這就是說，以往我們過多地將完善社保制度作為解決群眾關心的難點熱點問題，這個定位是初級的，還沒有超越10年前“兩個確保”時的思維定勢，還停留在為國企改革制定配套措施的歷史階段上。溫總理所說的“安邦興國的根本大計”，就應該是指社保制度應為拉動和刺激內需做出應有的貢獻，“長治久安的根本性制度”就應該是指成為經濟增長方式轉變的制度保證之一。

改革開放以來，我國經濟增長方式愈發顯示出其不可持續性和脆弱性，外需依存度過高，將近80％，成為世界之最。這個亦步亦趨的增長方式缺陷在2008年中完全暴露在世界金融危機之中，政府斥巨資救市的目的，就是以擴大內需來替代遭受重創的外需。

建立和完善社保體系，其結果可為轉變增長方式做出貢獻，使居民持有良好的消費預期，燙平居民消費周期，讓城鄉居民建立消費信心，敢于消費、放心消費、合理消費，啟動消費，使之取代投資驅動。

2009年方向

千方百計擴大社保覆蓋范圍

我國城鄉社保體系不健全，覆蓋范圍狹小，居民收入預期不確定，消費需求的增長具有局限性。雖然養老、醫療、失業、工傷和生育等“五險”制度覆蓋而近幾年來擴大速度較快，總體來看仍然十分狹窄。以基本養老保險為例，目前參保人員2.7億人(含農民工1800萬人和農村5171萬人，不包括機關事業單位)，只占全國就業人員(7.7億人)即應保人口的35％左右，而發達國家一般都在80％左右，其中韓國占59％。發達國家參保人員占總人口比例一般在50％以上，韓國2005年是36％(覆蓋人口1712萬/總人口48137Z)，美國是71％(覆蓋人口2.13億/總人口3.08億)，而我國僅占全國13億總人口的21％。

千方百計擴大社保覆蓋范圍，既是社會發展的需求，也是經濟發展的必要，是相當長時期內我國社保制度改革的重中之重。當前，要著力解決那些阻礙擴大社保覆蓋面的制度缺陷，掃除擴面過程中如下三個主要積弊：

一是要加強社保制度的吸引力，加大制度的激勵機制。目前參保激勵作用十分有限，日前全國網民反對延遲退休年齡的事件就是一個明證：社保制度的繳費與待遇之間沒有建立起密切聯系，沒有形成明顯的多繳多得、少繳少得的激勵機制。如果自愿延遲退休年齡可以明顯獲得更多的養老金，如同銀行儲蓄年限不同可獲得不同的利息那樣由自我偏好來選擇，就不會出現全國網民齊聲反對延遲退休年齡的狀況。

只有解決了目前社會保險制度設計中這種“大鍋飯”的狀況，擴大覆蓋面的內生機制才能產生。否則，就業人員參保意愿低下，參保群體不是沒有穩定的預期，就是待遇水平逐年下降，消費心理不穩定，不能為拉動內需發揮應有的作用。

二是要徹底解決保險制度的便攜性問題。農民工退保是制度便攜性差導致的后果，廣東省從2002年到2007年已有1000萬農民工辦理了退保手續，這種“進兩步退一步”的制度設計缺陷不利于擴大覆蓋范圍，2008年11月以來，近千萬農民工提前返鄉更加凸顯農民工社保關系轉續困境。其實，便攜性差不僅是農民工異地流動的障礙，即使城鎮居民異地流動也會十分棘手，不僅手續十分繁雜，而且導致接收地政府行為扭曲，設置種種門檻不愿意轉入；其他社會群體同樣面臨便攜性障礙，比如，機關公務員“下海”轉入地方統籌單位，軍隊轉業人員等等，這些便攜性和制度不統一問題實際上涉及到整體制度的設計問題。這些問題不解決，就不能徹底解決參保人員的后顧之憂，既影響參保人員的消費行為，又影響全國統一勞動力要素市場的形成，不利于社保制度擴大覆蓋面。

三是在擴大覆蓋范圍和實現全覆蓋的目標中，要防止制度碎片化趨勢。中共十七大提出，到2020年，要建立起覆蓋城鄉居民的社保體系。從世界各國的經驗來看，實現全覆蓋的途徑大致有三，一是歐洲大陸的“碎片式打補丁”方式，幾百年之前由行業發起，逐漸附加，最終實現全社會覆蓋；二是“先碎片后整臺”模式，從碎片開始起步，當發展到一定程度時予以整合，比如英國和北歐一些國家；三是建立“統一制度的漸進式改革”，即從起步就建立起一個小制度，不斷擴大，最終覆蓋到全社會，典型代表為1935年建立起社保制度的美國