上海市住房保障體系建設(shè)及發(fā)展思路

李 云 謝 淼

[摘 要]回顧上海住房保障體系建設(shè)過程,雖然目前建立起了一個比較完整住房保障框架體系,取得了不少成績,但在實施建設(shè)過程中,仍然存在許多值得探討和研究的問題。

[關(guān)鍵詞]住房保障 保障體系 廉租房 住房公積金

作者簡介:李云、謝淼,上海大學(xué)管理學(xué)院管理科學(xué)與工程專業(yè)碩士研究生。

經(jīng)過近二十年的建設(shè)與發(fā)展,上海住房保障體系在解決中低收入家庭住房,促進上海房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。而城市化趨勢的不可逆轉(zhuǎn)、城市人口變化的新特征以及上海國際化大都市的建設(shè),使得上海住房保障的范圍將會不斷擴大,住房保障問題也將更加突出。

一、上海住房保障體系現(xiàn)狀

目前,上海市與保障性住房相關(guān)的政策主要有五個方面:即住房公積金、廉租房、配套商品房、公房租賃和舊房整治、購房補貼。

上海住房公積金在全國屬于首創(chuàng),歸集、提取、貸款、支持住房消費等各項指標(biāo)均居全國前列。被證明是解決上海住房問題行之有效的一項舉措,它推進了上海住房制度改革的成功實施。至2005年底,全市累計歸集住房公積金和補充住房公積金1077.38億元,繳存住房公積金職工318.34萬人,占職工人數(shù)的94.83%。

2000 年,《上海市城鎮(zhèn)廉租住房試行辦法》的出臺,標(biāo)志著上海成為全國首個實施廉租房制度的城市;2001 年,出臺了《上海市城鎮(zhèn)廉租住房實施意見(試行)》;2003 年,出臺了《關(guān)于進一步擴大廉租住房受益面的實施意見》。通過這些文件,上海市基本建立起廉租房制度。作為住房保障體系中最基礎(chǔ)的部分,廉租住房制度建設(shè)按照“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作”的原則,形成了穩(wěn)定的保障性租賃房源的多元化籌措機制。

實施公有住房低租金和減免政策,受益家庭約80萬戶,其中約5.5萬戶還享受了租金減免政策。推進以危棚簡屋為重點的舊區(qū)改造和舊住房綜合改造,90年代以來累計受益家庭約120多萬戶,還通過舊小區(qū)“平改坡”改造、舊住房整治、成套改造等多種途徑,改善了市民居住質(zhì)量和居住環(huán)境。推進配套商品房建設(shè),向市重大工程、重點舊區(qū)改造的動遷家庭等符合條件的對象提供房源。

實施中低收入家庭購房貸款貼息政策。上海市規(guī)定,在2003年6月1日至2008年5月31日期間,使用本市住房商業(yè)性貸款、住房公積金貸款或住房組合貸款方式購買本市一套自住中低價商品住宅(包括二手房),并按規(guī)定向本市財稅機關(guān)申報個人收入且作出誠信承諾的本市城鎮(zhèn)中低收入居民家庭。

二、當(dāng)前上海住房保障體系建設(shè)面臨的問題

(一)保障性住房的相關(guān)法律建設(shè)滯后

我國至今沒有一部完整了關(guān)于保障居民居住權(quán)的法律、法規(guī),只有建設(shè)部、財政部及地方各級政府的規(guī)范性文件按照各部門的相關(guān)職責(zé)作出了有關(guān)規(guī)定。從上海來看,由于缺乏上位法的依據(jù),至今也沒有形成一部完整的關(guān)于住房保障的地方性法規(guī),這與當(dāng)前全社會對中低收入群體住房保障問題的熱切關(guān)注,大力建設(shè)住房保障體系的目標(biāo)是不相適應(yīng)的。

(二)住房保障供應(yīng)體系不健全

2005年,為了讓上海普通市民家庭、特別是中低收入家庭和住房困難的家庭也享受到上海經(jīng)濟發(fā)展、特別是房地產(chǎn)發(fā)展的一些成果,上海擴大建設(shè)1000萬平方米配套商品住房,新增加建設(shè)1000萬平方米中低價普通商品住房,制定《上海市配套商品房和中低價普通商品房管理試行辦法》,但由于缺少實施細(xì)則,可操作性差,再加上一些中低價普通商品房基地的市政公建配套極其薄弱,造成交付使用的政策性中低價位商品住房入住率很低,進展不盡如實際需要。

(三)住房保障金融體系不發(fā)達

目前,上海住房公積金管理中心承擔(dān)住房政策性金融功能,但是它難以實質(zhì)性承擔(dān)最后貸款風(fēng)險。由于住房公積金個人購房貸款期限長、潛在風(fēng)險大,上海市公積金管理中心又是沒有獨立法人財產(chǎn)的事業(yè)單位,難以實質(zhì)性承擔(dān)最后貸款風(fēng)險,因此,上海積極探索,通過另外建立并行的上海市住房置業(yè)擔(dān)保公司,構(gòu)筑住房公積金個人購房貸款風(fēng)險管理新機制。除此以外,上海還沒有直接面向中低收入家庭發(fā)放低息或無息貸款的、能起住房保障作用的金融機構(gòu)。

(四)住房保障制度覆蓋面較小

一是住房保障制度覆蓋面較小。以廉租房為例,目前上海廉租房政策的覆蓋面與社會客觀需要相比仍然較小,受益面還限于“雙低”家庭,2005年底上海的城鎮(zhèn)總?cè)丝跒?360.26萬人,按戶均2.7人計算,共計503.8萬戶,而享受廉租房的家庭(21460戶)僅占全市城鎮(zhèn)總戶數(shù)的0.5%,而發(fā)達國家一般是10%左右。二是在廉租房和普通商品房之間,客觀存在一個既夠不著廉租房標(biāo)準(zhǔn),又買不起普通商品房,同時也不是舊區(qū)改造或重大工程動遷的對象,這是一個住房保障制度的真空地帶,配套商品房制度對此無能為力。三是住房保障制度僅覆蓋城鎮(zhèn)居民,尚未覆蓋流動人口。

三、完善上海市住房保障體系的發(fā)展思路

(一)促進住房保障立法,完善相關(guān)管理制度

目前,我國關(guān)于住房保障的政策文件很多,但缺乏專門的住房保障法律,沒有建立一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的住房保障運行體系,從而容易出現(xiàn)偏差。上海是我國市場經(jīng)濟發(fā)展速度較快的地區(qū),更需要加強住房保障法規(guī)的立法建設(shè),盡快制定出專門的住房保障法規(guī),積極探索,從立法上規(guī)定住房保障的對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、資金來源、實施機構(gòu)、權(quán)限、相關(guān)責(zé)任等內(nèi)容,通過建立健全有效的住房保障機制,以彌補房地產(chǎn)市場的功能缺陷。

(二)建立多層次的住房保障體系

城市的最低收入階層,在家庭收入上處于社會的最底層,基本依靠政府發(fā)放的最低生活保障費維持基本生活,而社會低收入階層的家庭人均收入也處于城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)線之下,該兩類人群的住房問題應(yīng)由政府提供的廉租房予以解決,包括提供住房建設(shè)資金和對租金不足的補貼。由于目前住房保障政策覆蓋不全面,在客觀上形成了住房保障的盲點,即“夾心層”問題。對于這部分中低收入階層,可以通過建設(shè)政策性限制產(chǎn)權(quán)房予以解決。外省市來滬工作人員即低收入流動人口的居住問題現(xiàn)階段以用工單位直接提供或市場方式解決為主。

(三)建立穩(wěn)定的住房保障資金來源

在以公共財政為基礎(chǔ)建立專項基金、住房公積金的部分增值資金、直管公房出售后的部分凈歸集資金這3種住房保障的資金來源外,可從社會福利獎券的籌集中適當(dāng)提取一定比例,專項用于住房保障需要,或者接受社會捐贈和通過其他渠道來籌集資金。充分發(fā)動和發(fā)揮全社會的力量,全方位、多渠道籌集資金,從而加快住房保障制度建設(shè)步伐。

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