農村土地流轉中的問題與對策研究

王 峰

[摘要]本文調查分析了在土地流轉中存在的法律與保障機制不健全,流轉面小,行為不規范等問題。提出應從制度、機構、思想等各個方面解決在農村土地流轉的過程中出現的一些新情況、新問題。應當修改《土地管理法》,給予農民更多的權利;建立完善土地流轉社會中介服務體系,確保土地流轉規范有序;健全仲裁調處機制;推進土地承包經營權物權化;建立土地流轉后農民權益保障機制。

[關鍵詞]農村;土地流轉;問題;對策

隨著十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》的全文刊發,其中關于加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營等多項保護和完善農村農民的流轉權的文件精神受到廣泛關注,可以說,這是新中國成立以來的第三次土地革命。但是,現行法律關于土地承包經營權的一些規定存在不盡合理之處,在一定程度上影響了農村土地的流轉。

一、農村土地流轉中存在的問題

1、相關法律體系不健全,缺乏具體實施細則,甚至自身有矛盾

比如《土地管理法》第37條規定:“承包耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的,原發包單位應當終止承包合同,收回發包的耕地。”但是《農村土地承包法》及相關的解釋、通知中又規定,任何組織和個人不能以欠繳稅費和土地拋荒為由收回農戶的承包地,已收回的要立即糾正,予以退還。這種規定導致實踐中執法人員無所適從,也引發了種種社會矛盾。《農村土地承包法》一定程度上完善了我國的農地流轉制度,但該法的立法目的是為了穩定和完善以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制,而不是專門為規范農地流轉市場而設,因此,存在許多瑕疵。《土地承包法》規定通過招標、拍賣公開協商等方式承包農村土地,其承包經營權可以采取抵押方式流轉;而司法解釋又規定,“承包方以其土地進行抵押或抵償債務的,應當認定無效。”立法中存在矛盾,條文規定有瑕疵。現行法律關于土地承包經營權的一些規定存在不盡合理之處,比如流轉方式、流轉程序、流轉條件等,主要是站在國家層面規定的,過分重視土地的保障性功能,在一定程度上影響了土地承包經營權的流轉。

2、土地承包經營權的流轉中,缺乏相應權利保障

現行法雖然在一定程度上賦予了農民在土地流轉中的主體地位,但仍與市場經濟條件下的主體要求有一定距離,一是土地承包人在政府征收中的主體地位不明確,二是對土地承包經營權受讓人的身份有限制。集體土地所有權主體虛位,這種虛位現象使得《農村土地承包法》所確立的立法目的與宗旨難以實現,相反卻給“鄉里中間層”即村委會、村長等實際權力行使者創造了無數的機會,以集體所有權的名義擴大尋租空間。

3、現實中農民顧慮較重,流轉行為不規范

一是大部分農民私下自愿流轉期限為5-10年,甚至更短。一些農戶對長期流轉出的土地不放心,擔心流入戶是否能年年兌現,保證自己足額拿到土地流轉收益,心里沒有底。二是有的農民把土地作為今后的退路。已長期在外務工經商的農民,認為土地是自己的命根子,是今后的退路,害怕土地流轉后,將來在外呆不下去,生活就沒有了保障,寧可粗放經營,微荒棄耕,也不流轉。三是少數農戶存在小農意識,認為通過土地可以維持溫飽,小富即安,得過且過。這樣的現實思想導致了土地流轉中出現很多不規范的地方。在調查中發現,產生這些顧慮的根源:一是管理機構缺失。目前,大部分鄉鎮尚沒有建立完善的農村土地流轉管理機構,缺乏對農村土地流轉的有效管理、引導和服務,農戶自發土地流轉還占相當比例,存在口頭協議多,書面協議少,難免不產生土地流轉糾紛。二是中介組織缺乏,尚未形成統一規范的土地流轉市場,無中介組織,無信息發布平臺,土地供求雙方對接難,影響農村土地在更大范圍內和更高層次上進行流轉,進而影響農村土地流轉的速度、規模和效益。

二、解決途徑

1、完善相關法律法規

應當修改《土地管理法》給予農民更多的權利,讓農民能夠直接坐到與開發商博弈的談判桌上,從自己權利的流轉中獲得更大的經濟利益;以保證農地使用權人按自己的意志和市場規律變動農地使用關系完善不動產登記法,建立統一的城鄉房地產管理法,以保障農村不動產的流轉,強化農地使用權物權效力,維護交易安全。農地使用權流轉屬于轉移物權合同,不經登記不生效力;制定財產征收法,農地是特殊商品,其權利轉讓應實行有償原則,切實保護農民利益;制定城市土地交易市場管理條例,規范交易秩序,提供服務指導,農地流轉價格構成,應包括農地使用權的價值,即可創造的經濟利益和對權利人投資的補償。制定土地流轉稅法、物業稅法等,使政府從一個參與土地倒賣的角色轉變為監管市場、征收稅款的角色,真正發揮政府的職能。

2、建立完善社會中介服務體系,確保土地流轉規范有序

以縣鄉農業主管部門為依托,建立土地流轉服務中心,承擔土地流轉指導、服務和政策咨詢、糾紛調處和仲裁等協調服務職責,做好流轉土地資源普查,供求信息收集發布、建檔備案,流轉土地等級評估定價,提供統一合同范本,組織供需雙方談判,代辦土地流轉手續,指導簽訂合同等工作,為供需雙方搭建流轉橋梁。以農村專業協會(合作社)為主體,積極探索建立土地流轉市場中介機構,政府負責引導、監管和服務。通過培育土地流轉市場,引導土地要素合理流動。

要建立解決土地承包經營權流轉糾紛的多元化機制,建立完善土地流轉仲裁機構。隨著農村土地流轉進程不斷加快,流轉主體趨于多元化,一些社會工商企業、農業產業化龍頭企業、農民合作經濟組織等也參與了農村土地流轉,并逐漸成為農村土地流轉的參與主體。

3、健全仲裁調處機制

規范土地承包經營權流轉必須“規范鄉里中間層權力”,加強對村干部權力的規范與制約;同時要完善承包土地流轉制度,明確職能部門的職責定位,構建多元化的糾紛解決機制。解決土地承包經營權流轉問題,一方面要加強土地承包經營權流轉機制的規范化建設,另一方面也要健全調處機制,側重訴前調解疏導,強化仲裁機制。

4、加大土地流轉政策的宣傳和引導,推動土地流轉

積極宣傳土地流轉政策和流轉成功典型,組織現場觀摩,幫助農戶分析流轉后的經濟收益,算好經濟帳,消除思想顧慮,充分調動農民的積極性,使他們充分認識到土地流轉是互利的,努力形成支持流轉、參與流轉的良好氛圍。

5、推進土地承包經營權物權化

當前土地制度改革的重點不是所有權問題,而是進一步穩定承包經營權,核心是要推進土地承包經營權的物權化,穩定農民的地權;同時要建立多樣化的土地使用制度,探索股權經營模式,構建農地流轉法律規制的框架。立法機關應當制定前瞻性的法律,取消對土地承包經營權轉讓的限制和對土地承包經營權抵押的限制,及時有效地滿足土

地制度的需要,節約社會成本。

6、建立土地流轉后農民權益保障機制

一是建立有序的農村土地征收、流轉后補償制度,從基礎上解決農民土地流轉后的生活保障問題;二是建立以農村教育培訓好就業服務、農民工權益維護制度為內容的一整套農民再就業促進制度;三是建立涵蓋農民基本養老保險制度、基本醫療保障制度和社會救助制度在內的農村基本社會保障制度。

三、結語

農村集體土地流轉是推進和深化農村經濟體制改革的一項重要內容,隨著我國鄉鎮城市化進程的加快,農村土地承包經營權流轉日趨活躍。農村土地承包經營權的合理流轉對于提高土地資源利用效率、實現農村產業結構調整和土地規模經營、增加農民收入具有積極的作用。我們必須從制度、機構、思想等各個方面解決在農村土地流轉的過程中出現的一些新情況、新問題,促進“三農”的穩定與發展。