城管的“失職”與“變質(zhì)”

于建嶸，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員。教授，社會問題研究中心主任，著名會共知識分子長期關(guān)注中國底層社會，致力于中國社會沖突問題研究，主要著作有《岳村政治——轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村社會政政結(jié)構(gòu)的變遷》、《中國工人階級狀況》等

城管人員“暴力執(zhí)法”多發(fā)的問題還未解決，小販“暴力抗法”卻愈演愈烈，最近更有從個人事件向群體性事件發(fā)展之勢。要消除和諧社會的這塊瘡疤和心病，就需要徹底對城管制度進行反思。

城管本應(yīng)解決“小販引起的問題”，卻迅速演變?yōu)樾∝湸嬖诰褪菃栴}。雖然《憲法》保障人民的勞動權(quán)，更沒有法律明文禁止街頭經(jīng)營，但城管卻把小販可能造成的破壞當成必然，在實際操作中變成有小販就是城管的失職，必欲除之而后陜。

與其相適應(yīng)的，是城管執(zhí)法手段的非法化、暴力化、黑惡化。城管行使的是原屬其他行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，仍應(yīng)按照程序來行事。但為“有效”地趕走小販，城管人員的“三板斧”卻無外乎掀攤、沒收、打人。在有些地方，城管部門要靠罰沒來解決部分經(jīng)費和人員工資或者雇用協(xié)管員，這實際上使他們直接從小販口中奪食，“人民內(nèi)部矛盾”因此變成了“你死我活”的斗爭。

而城管變質(zhì)的最新表現(xiàn)是，它成了變相驅(qū)趕外來人口、維護地方利益的“地方武裝”。原廣州市城管支隊支隊長許決華炮轟厲以寧的“寬容小販說”就是個例子。但是，先富起來的地區(qū)有帶動欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的責任，給外來人口提供一些勤勞致富的機會本是應(yīng)有之義。現(xiàn)在卻視其為潛在“敵人，要靠城管來“限制”。

城管制度之所以走進這樣的誤區(qū)，根本原因是沒有把民眾的基本權(quán)利放在首位。第一，是將所謂的城市秩序，置于民眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)之上。這種病態(tài)的政績觀首先來自于體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展成果、維護國際形象，以證明社會主義優(yōu)越性、維護政權(quán)合法性。之后上行下效，在地方主政者求升遷的意志推動下，在城市既得利益者的支持下，很快變成城市管理的指導(dǎo)思想。而二元體制和行政區(qū)域劃分產(chǎn)生的地方利益，更是造成對外來民眾生存權(quán)的極端冷酷無情。

第二，是漠視民眾的自決權(quán)，過分倚重公權(quán)力。我們的城市管理理念中，很少尊重民眾的主觀能動性，只是將其作為客觀的管理對象。小區(qū)的業(yè)主大會本可以決定小區(qū)內(nèi)小販經(jīng)營的時間和區(qū)域，但這種自我管理不被允許。繁華地段的小販，本可以組織起來通過自律、內(nèi)部溝通、外部協(xié)商等，找到小販利益與公眾利益的平衡，但這種自我組織很難獲批。一個城市小販真的過多，市場經(jīng)濟規(guī)律就會讓其賺不到錢而離開，但這種自我選擇不被信任，非要動用城管人員來嚴防死守。

而走入誤區(qū)的城管制度得不到有效糾正的根源，在于行政權(quán)過分擴張、難以得到有效制衡。地方政府可以推動地方立法，來為城管謀求法律地位；地方立法機關(guān)卻沒有動力和實際上的能力來叫停隨意成立的城管部門。城管部門雖因侵犯生存權(quán)等有違憲之嫌，但是法院卻無權(quán)審理抽象行政文件，更無權(quán)審判地方立法是否違憲。而民眾在生存受到強權(quán)威脅時，卻難以找到表達渠道，尋求法律救濟的權(quán)利更是無從保障。

—旦沒有和平途徑尋求正義，民眾就可能會轉(zhuǎn)向暴力反抗。然而，在我看來，小販與其說是在“暴力抗法”，不如說是在行使德沃金主張的“反抗政府的權(quán)力”。沒有人希望看到暴力行為頻發(fā)破壞穩(wěn)定，但如果不顧現(xiàn)實情況，一味譴責為了活命而使用的暴力，是不公平并且無用的。

總之，只有尊重保障民權(quán)，才能搞好民生；只有落實民主，才會有可持續(xù)的良好秩序。對于城管制度的改革，我的建議是，治標之策從做到城管經(jīng)費全部由財政保障、取消自收自支、工作中嚴格遵守《行政處罰法》開始。接下來應(yīng)立法規(guī)定統(tǒng)一的城管處罰權(quán)限和處罰程序；尊重民眾自治權(quán)，允許小販與業(yè)主委員會、居委會等協(xié)商解決問題。而治本之策，一是建立違憲審查制度，使違憲的地方法律、法規(guī)不能成為執(zhí)法的依據(jù)，二是盡快轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，以尊重并保障民眾的基本權(quán)利作為處理利益沖突時的底線。如果只有發(fā)生大規(guī)模的群體性事件，只有“折騰”破壞=了“穩(wěn)定”，才會促使政府反思現(xiàn)行的城管制度，那將是執(zhí)政者的失職，也是社會共同的悲哀。