城管機構“潛規則”

周天勇

城管體制絕對是給社會添亂的體制。大多數城市不給城市管理部門全額撥款，這就是默許城管機構依靠收費罰款來保證機構運轉。

現在很多關于城管問題的討論，實際上沒有抓住核心問題。城市管理局這個機構很尷尬。城管問題的核心所在，是大多數城市不給城市管理部門全額撥款，這就是默許城管機構依靠收費罰款來保證機構運轉，包括解決人員福利、車輛、辦公等等開支。這是最不合理的。這樣存在的問題就是，在管理城市秩序時，不是為了管好這個城市而去執法，而是某種程度上為了收錢。這就導致了以收費罰款為目的的管理。

大部分城市的行政撥款很少。即使北京市，也是差額撥款，不是全額撥款。城管的工作邏輯就是，不論對錯，即使一個違法的人也沒有，這一天也得收錢上來。如果地方政府保留城管機構，那就需要全額撥款，把這個機構養起來，不讓也去個體戶、企業和小商小販那里創收。政府對這個狀況心知肚明，但不挑明。

比如城管要蓋樓，實行自籌經費體制。財政沒有撥款。不像純行政性單位，政府會給予撥款。只要有收費權，政府就希望這些部門自己解決經費問題。而自籌經費的建筑，發改委不控制規模，20人的機構會修建成能容納200人辦公的大樓，這些蓋樓的錢不得去個體商販那里收取嗎?

政府大量的事業機構和執法機構都推行不撥款、或者差額撥款的管理體制，讓擁有執法權的部門自己想辦法創收。在部分地方的城管部門，有一個獎勵機制，叫“超收獎勵罰款分成”。比如說，某市的城管罰款，今年收1個億，明年收1_2億，多出來的2000萬元，就可以以分成的方式給予獎勵。文件里沒有，但好多地方都存在，這是潛規則。

城管部門一般都是收支兩條線，也有部分地方是坐收坐支。后者比較混亂。比如說，城管部門需要支出成本5000萬元，而實際收入達到7000萬元，多收入的部分就可以獎勵。罰款的部分可以和財政部門分成。包括部分工商和交警機構及人員存在不法違規行為，關鍵都是有利益在其中作祟。

在國外，類似國內城管的職責，都是警察在管。我們的城管機構就相當于第二警察局，這是不對的。從歷史上來看，上世紀90年代初，為了解決行政執法權力多部門形式的混亂狀況，城管機構才應運而生。實際上，這個問題應該在原有行政執法部門內部解決。管不過來，可以增加人，可以增加機構。在高速公路上，時常出現的車輛漏土、燒機油冒黑煙等現象，沒人管，交警不管，城管也不管。而實際上，我們的執法機構卻這么多。這些職能，該劃給哪個部門就給哪個部門，不需要單獨出來城管部門。

中國人口多，又處于農業社會向工業社會、快速城鎮化的發展階段。大量的人需要維持生訛杜絕不了小商販的問題。中國的城市不要想—下子到歐美發達國家城市的水準。想要城市完全現代化，沒有流動人口和小商小販，根本不可能。即使歐美的城市也有游商，也會專門劃分出地方來供游商經營，想把流動商販消滅光，是非常不現實的。

小商小販自己組織化程度比較弱，底層人員多，流動性強。依據我們現在的工商制度，很多游商沒有注冊登記，都是非法的。游商注冊登記了還怎么干?最好的辦法就是允許發展非注冊登記的商戶，國外有類似制度。有的國家1／3企業不登記，只是備案。賣東西就繳納銷售稅，沒有達到上人所得稅的起征點，就不需要繳納個稅。另外，沒登記的話，很多稅種就不需要繳納。

城管部門應該精簡，然后合并到公安系統，多管理一些和百姓生活密切相關的事情，比如亂占綠地，公共場合抽煙，等等。只要沒有影響公共利益，你管人家老太太在自家門口賣個鞋墊干嘛?有些地方可以疏導，而非單純取締。

城管體制絕對是給社會添亂的體制。城管有可能會對我們國家的社會穩定釀成大禍。這樣的例子在全國各地已經屢見不鮮。最后很可能導致百姓對城管制度的敵視，最后發展成為群體性事件。人們同情弱者，本來對政府有各方面的看法，城管再去剝奪底層民眾的生計和飯碗，會引起公憤。

解決的辦法只有一條，就是財政撥款，要不就撤銷這個部門。另外，必須允許非登記游商、流動攤販的合法性，必須給百姓生計。

周天量中共中央黨校研究室副主任