我國農村民主監督乏力的思考

范如平

摘要：文章從監督主體制約權力的強弱、監督意識的濃淡、監督信息透明度大小、監督制度保障機制健全與否等方面分析了我國農村民主監管缺失的原因及表現，提出了加強監督主體制約力、提高村民素質強化監督意識、加強政治溝通增強信息暢達透明、注重制度建設、提高農民組織化水平等對策。

關鍵詞：民主政治村民監督缺陷對策

中圖分類號：C912.82文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-091-02

民主監督是現代民主政治得以實現的關鍵性步驟，但是在現代民主政治建設的進程中，我國民主政治的監督環節卻不盡人意，尤其是已實施多年村民自治的農村地區，民主監督成為村民自治四個環節(民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督)中最弱的一環(有人稱之為“軟監督”)。一些村莊的民主監督機構只是一種應付上級檢查的擺設，監督制度得不到有效落實，民主監督乏力。這與實現“管理民主”的社會主義新農村建設目標不相一致，那么個中原因是什么，又應采取什么對策解決這一問題呢?

一、民主監督乏力的表現及原因

1、監督主體制約權力力量弱小。我國《村委會組織法》規定，村民是村民自治活動中行使民主監督權力的主體。該法強調通過普通村民時村級權力組織及其成員進行民主監督，實現村干部的村務管理活動和行為符合一定規范，體現村民意愿。然而，在實際運作過程中，村民監督的主體地位得不到充分展現，究其原因，一是依托村委會的村委會成員借助上下級組織的力量實際控制地方村務，蠶食村民的自治權；二是村民組織松散、認識差異較大、人際關東復雜，村民自治的民主監督缺乏強有力組織的依托，想要實現有效的民主監督。需要付出很大的代價。這樣，作為被監督者的村委會權力過強，而作為監督主體的普通村民力量太弱，從而使村民民主監督的環節被弱化。以致于不到官民利益矛盾比較尖銳的時候，民主監督一般難以發揮作用，且以“勢不兩立”的狀態顯現，使監督處于一種虛位狀態。

2、監督主體的民主監督意識淡薄。監督意識是實現民主監督的重要條件。監督意識的強化需要兩個方面：一是監督主體積極參與監督的意祝；二是監督對象自覺接受監督的意識。然而無論是作為監督主體的農民群眾，還是作為監督對象的農村基層干部，監督意識不僅薄弱，甚至可以說沒有。就農民而言，相當多的村民存在著“官貴民賤”、“民不管官”的傳統觀念，不愿主動行使其監督權利，只有當自身利益受到侵害才投訴，不愿多管“閑事”，政治行為冷漠；就村干部而言，部分干部沒有弄清權力的真正來源，只對上級領導自責，不僅不愿接受村民群眾的監督，甚至對監督者進行打擊報復。這些來自傳統政治文化中消極因素的權力崇拜、等級觀念、依附思想等。嚴重影響著村民自治民主監督效能的發揮。

3、監督主體監督信息的失真。信息公開是開展監督的前提。如果公眾對許多政治問題非常“隔膜”，普通公民在領導者作出重要決定時就很難介入其中。而當前的中國農村，村委會與村民之間存在著信息擁有量嚴重不對等。村干部掌握各種信息，但出于利害考慮，他們對要公布的信息往往進行過濾，當信息傳遞到村民這一監督主體耳中時，所得已是屢經過濾的失真信息。信息占有量的少、狹、失真，權威信息來源的缺乏，不僅容易造成官民對立，而且使民主監督的有效性大打折扣，使監督制約權力的政治功能難以實現。

4、民主監督制度缺乏保障機制。村級民主監督乏力的另一個原因是民主監督的相關機制缺失。健全的民主監督制度，是權力制衡規律的重要體現。任何政治權力都必須設置一定的制約機制，不受制約的權力必然導致機制失衡。而我國村民自治的具體制度不配套、不完善。從農村總體情況看。制度的技術性和程序性十分薄弱。具體表現在：一是有關制度規定的原則可操作性不強。比如《村委會組織法》雖然明確規定實行村務公開，特別強調村務公開的內容、時間，但只規定了原則要求、內容范圍以及不及時實行村務公開或公開內容不真實的法律責任，而對于公開的程序、方式及公開真實性的保證等問題，則規定不詳。二是村務公開制度實施主體單一。許多地方只是村干部的單邊行動，缺乏村民的積極參與，這樣重表面輕實效的村務公開，監督效果可想而知。

5、監督主體缺乏強力的組織依托。組織的運行應以一定的公共權威為基礎。而目前的農民組織在農村公共權力系統中仍處于被管理的地位，擁有的公共權威幾近為零。若監督客體是權勢力量，而監督主體沒有足夠的資源支撐與之相抗衡，民主監督機構就無法發揮應有的監督作用。目前廣大農村缺乏維護農民權益的組織，使農民的談判和溝通能力大大減弱，各種資源均處于劣勢。從各地農村的實際來看，村干部在農村掌握大量的資源，不斷追逐各自的小集團利益和私人利益，和廣大村民關系緊張，對危害自己的利益的村民進行打擊報復，致使維權組織受到現實擠壓，生存空間不大。雖然農民經濟合作組織、社區公益性組織也有相當數量，但是這些組織發揮的作用還很有限，就目前而言，其組織狀況難以承擔起監督重責。

二、改善農村民主監督乏力的對策

1、提升監督主體制約權力的力量。監督主體制約權力力量的提升必須從兩方面著手。一是作為權勢力量的監督客體必須自覺接受來自監督主體的監督，使權力在陽光下運行。因為村民擁有村務的監督權是毋庸置疑的。這既是人民當家作主本質的體現。也是提升監督主體制約權力力量的關鍵所在。在選舉活動中，作為權勢力量的監督客體不僅要尊重監督主體的提名權、選舉權，更要尊重他們擁有的罷免權；在村務管理中，要落實監督主體的知情權、監督權，凡是涉及監督主體根本利益的事情，必須召開村民(監督主體)會議，經村民(監督主體)討論后，由村民(監督主體)投票決定；要自覺限制村委會的權利，嚴格村務定期匯報和村委會成員述職報告制度，落實村民(監督主體)評議村干部制度。提升村民(監督主體)在民主選舉后對監督客體的制約力。定期召開黨員會議，村民(監督主體)代表大會，通報重大村務事項，聽取意見，充分保障監督主體各項權利的實現。形成對權勢力量監督客體的有效監督，實現監督主體和客體之間的良性互動；二是作為制約權力力量的監督主體要積極主動參與公共事務，關心公共事務的發展，行使自己的監督權限。為此一要堅定主人翁信念，監督權力當之無愧；二要對重大村務，監督主體間要統一思想，達成共識，形成合力；三要監督主體成員間互相激發監督熱情，加強組織聯盟。協調人際關系，提高監督水平，建立強有力的組織依托，克服組織松散、認識差異較大、人際關系復雜等不良現象；四要大力發展經濟，奠定民主監督的物質基礎，使民主監督獲得必須的物質監督動力。使民主監督呈現出不可抑制的生機和活力。

2、強化監督主體的民主監督意識。占全國

人口大多數的農民素質不高是一個不爭的事實，這嚴重制約著中國農民政治參與水平的提高，限制著農民對民主監督重要性的認識及其權益的積極表達。要強化監督主體(農民)的民主監督意識，提高其參政議政能力。必須加大對農民培訓的力度。因為“文盲是站在政治之外的，必須先教他認字，不識字就不可能有政治。”為此一要通過政治、法律知識的學習強化其民主監督意識。這可以分兩步，以提高村民本身的政治素質為切入點，對農民進行現代民主政治教育，把農民從對權利崇拜、等級現念和政治冷漠中解放出來，幫助他們接棄傳統政治文化中消極因素的影響。逐步確立現代政治民主監督意識；以提高農民的法律素養為著力點，對廣大村民進行法律知識教育，逐步提高農民的法律監督意識。讓他們學會自我角色定位，認識到自己的權利和義務。更重要的是，學會運用法律武器來維護自己的權利，從而更好地實現對村級組織及其成員強有力的監督。二要通過民主監督實踐，提高農民對村務工作的民主監督意識。在民主監督的實踐中發現問題。解決問題，使農民認識到監督不僅能夠有利于問題的解決，而且還能帶來長期的經濟效益和政治利益，這樣必然能激起農民民主監督的意識升華。三要通過干部的帶動作用、示范作用，強化民主監督的意識。為此要最大限度地調動干部學習的積極性、主動性，不斷提高農村基層干部的思想和文化素質，加強村干部自覺接受民主監督和法律監督意識的教育，使其自覺地接受監督的行為變成農民增強民主監督意識的強大推動力。

3、加強政治溝通，確保信息真實與透明。信息是同一權利的社會成員分享過程。因此，要在公共政策實施的過程中建立開放結構，使整個過程向不同的社會主體開放，保證政策過程的信息流通，使公民可以充分了解與政策相關的信息，給公眾以較是的知情權。要杜絕信息過濾，防止失真信息的蔓延。為此，一要進一步強化村務公開。村務公開是監督主體對村委會行使監督的主要方法。在村民會議中，必須對村務公開的內容、時間、地點、形式加以確定。并且在村務公開后。由專人對村務公開的內容加以解釋，并且接受村民的質詢。對質詢的內容要規定在一定的時間內，在公開欄或者適當的場合加以解答。要以群眾是否滿意作為衡量的標準，做到公開的內容要真實，辦事要公平、公正；對搞假公開的村干部要嚴肅處理，杜絕村務公開中的弄虛作假行為，確保村務公開的真實有效。二要及時、準確地告知村民上級相關的文件信息。村委會要定期召開村民會議或者村代表會議，一方面要講解黨和國家政策度時傳遞給村民，讓村民明確自己的權利，另一方面，縣，主管農村部門有必要經常下鄉，向農民宣傳民主監督的內容、形式和程序，讓農民明確村務工作的管理內容、要求及責任，應盡可能規范管理和服務的內容和要求，確定主管單位，這樣，村民對村干部的監督才能有根有據。三要充分發揮新聞媒體的作用。利用廣播、電視、報刊將內容向群眾公開進行廣泛宣傳；每次公開后村民委員會都應及時召開村民代表會議或村民會議廣泛征求群眾意見，聽取群眾的反映，并對群眾提出的疑問和要求在公開欄或適當的場所進行答復。

4、完善基層民主監督制度保障機制。強化民主監督力量必須完善相關的制度保障機制，將村務管理的各項工作納入規范化的軌道，建立適宜村民實施民主監督的硬約束制度保障機制：一要建立不信任動議機制。只要有一個本村村民提議。并有超過半數以上村民附議(必須采用書面形式，以備核查)，就可以對某個村委會成員提出免職的動議。只要這個動議不存在威脅、賄賂、偽造等不正當手段，這個動議就應當成立。被罷免的村委會成員就應當自行終止行使職權。被罷免的村委會成員可以在終止管理權后。向村民會議提出申辯意見，并開展必要的辯論。如意見達不到統一，可請求村黨支部或鄉民政協理員調解。二要建立村民監督專員機制。監督專員由本村2至3名村民組成，獨立于村委會，可以根據村務實際運行情況有權召開村民大會，對村委會的政治作為提出質疑，并要求村委會成員在規定的時間和地點加以解答。監督專員在村委會選舉時由村民會議民主選舉產生。監督專員應該授予會議召集權，只要有1／5的村民附和，就有權召開村民大會。這樣改變召集權僅僅掌握在村委會手中是不合理的局面，有利于民主議事制度化，有利于村民話語權的行使。能充分發揮村民代表會議的作用。

總之。村民自治中的民主監督，既是村民直接行使民主權利的重要方式，又是維護村民根本利益的重要手段。民主監督的有效實施，可以有效監督和約束村干部的行為和村委會的工作，防止民主選舉流于形式，防止民主決策和民主管理成為個人或少數人的行為。有了民主監督，就能促使村務管理規范化。就能促使村委會及其成員認真履行自己的職責。全心全意為廣大村民謀利益，就能建立和諧的社會主義新農村，就能使社會主義新農村建設“管理民主”這一目標得以實現，為農村改革發展穩定的大好局面進一步創造良好條件，因此必須高度重視農村民主監督乏力這一重大問題。找出得力措施促使農村民主政治健康發展。

責編：賈偉