從制度安排看城鄉收入差距的原因和對策

周亞紅

我國以利益分配格局調整為突破口的經濟體制改革，經過20余年的實踐，在收入分配領域取得了令人矚目的成就，確立了“效率優先，兼顧公平”的分配原則，建立了主要依靠市場機制進行收入分配調節的機制，初步形成了以按勞分配為主，按勞分配與按生產要索分配相結合的分配制度，人民收入水平大幅提高等。但同時也出現了不同群體如不同所有制經濟單位職工之間、不同地區之間和城鄉之間居民收入差距懸殊的社會經濟問題。其中城鄉收人差距過大成為社會關注的焦點。本文擬重點從城鄉不同的制度安排對城鄉收入差距產生的原因進行解讀，并試圖找出縮小城鄉收入差距的對策。

1城鄉不同的制度安排對城鄉收入差距擴大的影響

城鄉收入差距是發展中國家的共性現象，但與其它發展中國家相比，我國還有自己的特點：第一，城鄉收入差距過大。我國城鄉收入總體差距在4倍左右，大大超過大多數發展中國家1.5~2倍的水平。第二，城鄉收入差距呈逐步擴大趨勢。一般說來，隨著經濟發展，社會進步和改革深入，該差距本應逐步縮小，為何反而擴大呢?筆者認為其根本原因在于我國有著與其它發展中國家根本不同的制度安排。

1.1重工業優先發展戰略所導致的工農業產品過大，“剪刀差”是城鄉收入差距擴大的歷史原因。半封建半殖民地社會的舊中國，是一個以分散的小農經濟為特征的典型的傳統農業大國，現代工業比重極低。新中國成立后，由于從根本上改變了世界政治力量對比，引起西方列強的仇視，對中國進行政治孤立和經濟封鎖，企圖扼殺社會主義中國于搖籃之中。為粉碎帝國主義陰謀，鞏固新生社會主義政權，建立獨立的國民經濟體系，中國選擇了重工業優先發展戰略。由于重工業資金密集性特征與新中國資金稀缺形成嚴重矛盾，在一個以農業為主的國家，依靠農業部門提供剩余資金實現工業化就成為政府緩解該矛盾的必然選擇。在計劃經濟體制下，國家主要通過工農業產品價格“剪刀差”，低價收購農產品，將農業剩余轉化為工業利潤，再通過嚴格控制工業部門的工資水平、把工業利潤轉化為財政收入。

1.2城鄉分割的管理體制是城鄉收入差距擴大的根本原因。建國以后，我國實行了較為嚴格的城鄉分割的戶籍管理體制，這一體制造成一系列城鄉具體制度安排上的“城市偏向”。

首先，生活資料（主要是糧油等）供應制度上的“城市偏向”。農民是生活資料的主要供給者，農業部門低生產力水平決定其生產成本較高，但國家以較低的計劃統購價格收購農產品，再以補貼的方式向城市工業和居民提供廉價的生產和生活資料，這樣農民生產利潤的一部分以國家計劃方式轉移到城市工業和居民手中。改革之后，國家取消了對農產品的統購統銷政策，農產品市場化初期，其價格向價值復歸，農民收入明顯提高，城鄉收入一度縮小。但由于農產品供給的特殊性（供給波動大而需求相對穩定和受自然因素影響大），在連續幾年糧食大豐收后供過于求，其市場價格較低，盡管國家以保護價收購主要農產品，但由于農業生產資料價格上升過快和農民負擔過重以及“下面”在執行國家政策中的偏差等原因，導致農民增產不增收，城鄉居民收入差距又繼續擴大。

其次，勞動就業制度安排上的“城市偏向”。城鄉分割的管理體制，將農民嚴格限制在土地上，阻止其自由擇業，城鎮就業崗位主要安排城鎮居民。在“二元結構”特征明顯的經濟社會里，農業部門僅是一個“糊口”產業，而城市工業則是一個盈利部門。如果允許自由擇業，農村大量剩余勞動力必然涌入城市謀生，但城鄉分割的管理制，堵死了農民自由流動的通道，這樣城市居民收入水平自然高于農民。

再次，社會保障制度安排上的“城市偏向”。在計劃體制下，我國社會保障制度的特點是：第一，就業式保障。即在國有制經濟單位中獲得一份職業，便意味著獲得了一系列社會保障。第二，封閉式保障。即保障對象只限于國有經濟單位內部成員。第三，資金運籌上的“現收現付制”。即收入多少，支出多少。這些特點導致城鄉居民在享受保障福利上的巨大差距。在城鄉分割的管理體制下，社會保障體系被明確區分為集體所有制經濟單位（廣大農村和城鎮集體單位）和國有經濟單位兩大塊。在國家對國有經濟單位實行“統收統支”背景下，社會保障資金由于無區別地取自國有經濟單位，其受惠主體自然就無區別地覆蓋于該部門的就業職工。因此，所謂社會保障主要是國有經濟單位就業職工的保障。這就是在現階段許多國有企業職工即使下崗待業，也不愿脫離原單位而到其它所有制單位就業的重要原因。盡管國家財政也向全社會提供保障，但保障項目少（只有撫血支出、社會福利救濟費和自然災害救濟費三種）而且支出費用少，大多數年份只占財政收人的不到2％。這種狀況即使在改革后，也沒有多大改觀。因為農村實行家庭聯產承包責任制后，農業生產分解成以一家一戶為單位，其集體性質成

份趨淡，在“現收現付制”下，沒有收取，也就無法支付。

2縮小城鄉收入差距的措施

過分懸殊的城鄉收入差距，不僅不利于“共同富裕”目標的實現和社會政治穩定，而且嚴重影響國民經濟持續穩定發展。特別是在現階段社會有效需求不旺的條件下，具有較高消費傾向的農民由于受到低收入水平的強力約束，極大地抑制了城市工業對農村廣闊市場的開拓，造成了消費品工業生產能力大量閑置和產成品嚴重積壓。為實現工農業協調發展和宏觀經濟穩定，治理過大的城鄉收入差距刻不容緩。我國城鄉收入差距過大，不是因為城鎮居民收入過高，而是由于農民收入太低。因此，針對成因，縮小城鄉收入差距的關鍵在于實施有利于農民收入水平提高的制度安排。具體說就是：

2.1打破城鄉分割的戶籍管理體制，促使農村剩余勞動力自由流動，允許和鼓勵有條件的農民在城鎮定居謀業，實行與市民相同的“國民待遇”。城鄉分割的二元戶籍管理體制作為計劃體制條件下的特定產物，在現階段雖有所松動，但還沒有根本改進。農村剩余勞動力向城鎮流動仍受到諸如落戶、就業、子女入學等許多制約，這明顯滯后于經濟發展特別是市場取向的經濟體制改革的客觀要求。中國作為一個“二元經濟結構”特征十分明顯的發展中國家，要想走向現代化，即由“二元結構”向“一元結構”演進，農村大量剩余勞動力向城市和非農產業大規模轉移是勢在必然。因此，農民自由流動進城就業，已為國家政策所允許。但我們注意到，不少大中城市出臺了一些不符合中央規定的限制農民進城務工就業的的政策。地方政府制定的限制農民進城務工就業的政策。地方政府制定的這些政策的依據是：一方面，城市工業在國有企業向市場經濟轉軌過程中，由于減員增效，出現大批下崗待業職工需要安置；政府機構改革所裁減的大批富余人員也需分流。另一方面，由于國內需求不足，生產萎縮，無法再造更多的就業機會。因此，出于維護城市社會穩定和緩解城市管理壓力，限制農民向城市謀業是不得已而為之。筆者認為上述理由并不充分。從表面看農民進城就業，似乎與城市下崗待業職工再就業發生了矛盾，但并沒有根本的沖突。

2.2積極穩妥地推進農村稅費改革，建立保證農民收入穩定增長的機制。農民收入水平過低主要緣于農民負擔過重，而這又主要源于農村現行的稅費體制的不合理。我國農村現行的“三提五統”稅收體制是沿襲人民公社時期的內部分配制度。人民公社解體后，為彌補農村公益事業建設資金不足而設立的收費項目逐年增多，其總額年甚一年。由于農業費收費標準不統一，加上大多是農業稅和家業費一起征收，政出各門，隨意性強，造成農業稅費龐雜，標準多，“三亂”現象十分普遍，致使農民不堪重負，農戶出現增產不增收，甚至收入絕對額減少，部分地區農民因此撂荒而外出務工經商。盡管中央硬性制定了農民負擔不得超過其收入5%的警戒線，但一些地方在執行時大打折扣，農民負擔與日俱增，農村稅費改革刻不容緩，為此中央決定推進農村稅費改革，改革的主導思想就是要減輕農民負擔，讓農民休養生息，從而提高近年來呈下降趨勢的農民收入。稅費改革后，農民的負擔已明顯減輕，農民的生產積極性不斷提高，勞動收入也明顯增加。