也談農村財政

項　清　汪　菊

摘要：在發展經濟、建設社會主義和諧社會的今天，我們不可避免的要關注“三農”，而解決“三農”問題，就必須要解決好農村財政問題。我國目前農村財政還存在著多方面的問題，對我國農村及整個社會的發展起到影響，應該根據我們農村財政所特有的特點，追根求源，從根本上解決農村財政問題，以促進我國和諧社會的建設。

關鍵詞：農村財政;農民;財政缺口;鄉鎮債務

從李昌平“農民真苦、農村真窮、農業真危險”的呼喊，到朱 基坦言最牽掛的是“農民問題”，從《中國農民調查》披露的樁樁案件，到城鄉居民收入差距不斷擴大、城鄉二元化問題日益嚴重， 這些都凸顯了“三農”問題的嚴重性及它在我國經濟發展中所處的重要地位。有“中國農村改革開拓者”之稱的杜潤生認為，中國的最大的問題就是農民的問題，而中央“一號文件”從2004年開始就連續幾年把“三農”問題放在黨和政府工作的首要位置，“把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置，任何時候都不能放松”。而要解決好“三農”問題，就必須要解決好農村財政問題。

之所以將農村財政問題擺在這樣一個重要的位置，是因為農村財政在我國的經濟發展中起著重要的作用，具體體現在以下幾個方面：

首先縣鄉政府以及縣鄉財政也即農村財政在我國農村的發展中起著不可或缺的作用，農村財政對農民的生活水平起著支持的作用，農村居民的公共福利水平與農村財政密切相關，所以要解決好“三農”問題，就要從農村財政抓起。

其次我國城鄉二元化問題嚴重，農村與城市狀況迥異，首先，我國農村經濟在整體上就落后于城市的經濟水平，農民的納稅水平自然就低于城市居民的納稅水平，從而，農村財政在提高農民的整體福利上就遠遠低于城市；其次，農民的公共需求因為經濟水平、生活水平等原因，與城市居民大有不同；第三，農村居民居住分散，經濟水平比較低，從而納稅成本就相對較高，但同時，農村財政大部分也來自于農民，這是與城市居民不同的，很多城市居民可以免費享有的公共服務，農民要享有卻要支付相當比重的費用。只有發展好農村財政，才能使得農民充分享有他們應有的權利。

再次，雖然我國的工業產值很高，可我國畢竟是農業大國，農村人口在我國總人口中占有很大的比重，農民創造的GDP也在我國的GDP總額中起著舉足輕重的作用，從而，由財政狀況所決定的農村公共產品和服務的供給就會對農村的經濟、社會的發展起到影響從而影響到整個國民的素質和國民經濟的發展。

同時，正由于我國是個農業大國，農村財政在整個國家財政體系中占著很大的份額，農村財政狀況的好壞影響到整個國家改革的發展。

可見農村財政的運行對我國經濟的發展起著重要的作用，可是，目前，我國的農村財政體制并不健全，還存在著一些問題，從而影響到我國經濟的正常發展，影響到和諧社會的建設。而我國農村財政所出現的問題，大體上有以下幾方面：

（1）一個地區的財政收入規模，可以用地方財政總收入、地方收入及地方可用財力等指標來衡量。而地方財政總收入又包括地方各項稅收、基金收入、國有資產經營收益、行政性收費、罰沒收入、土地有償使用、專項收入等。地方總財政來自于國稅、地稅和財政，地方收入則是指扣除了中央和省級收入后的地方一般預算收入。對于農村財政來說，最能反映地方財力的指標是地方可用財力。而地方可用財力是其地方財政總收入加上稅收返還和各種補助，并扣除上繳中央、省收入和各種上解收入之后的實際可支配收入（陳錫文，2003）。而我國城鄉經濟發展差距大，農村人均收入占城市居民人均收入一半都不到，這就直接導致農村財政的主要來源—農村總體稅賦水平低，這樣農村財政的收入規模就相對較小。

（2）根據上面一條，農村財政收入的規模小，自然會導致農村公共產品和公共服務的供給不足，這種不足體現在兩個方面，一是公共產品和公共服務供給上存在著巨大的城鄉差別，二是許多農村居民特別是貧困地區農村居民還不能享受基本的公共產品和服務。

（3）雖然我國農村財政對公共產品和公共服務的供給是不足的，但是相對與農村財政收入，農村財政的支出卻又是超規模的，農村財政支出又是過快的。農村財政支出的變化是與農村財政事權范圍的變動密切相關的。分稅制以后，由于收入增長方式重新確定了，而事權支出卻沒有重新劃分，造成農村財政在收入減少的情況下還必須承擔原由的甚至更多的職責。而少的收入卻要做多的事情再加上一些資金的濫用、資源的浪費，很多農村財政辦了一些不該辦的事情，鄉鎮政府沒屆任期一般為3年，“為官一任，造福一方”，為了體現“政績”，都要興辦“形象工程”，一方面大興土木，搞公共工程建設，由于農村財力不足，就只好靠負債投資；另一方面，盲目上項目，招商，辦企業，由于信息不靈，管理不善，許多鄉鎮企業興辦的企業虧損嚴重，貸款難以償還，形成鄉鎮負債。“前任借債，后任還債”，鄉鎮政府的包袱也就越背越重，赤字越來越多，鄉鎮債務問題越來越嚴重（陳錫文，2002）。

（4）由于我國的地域差異性，我國的農村財政對公共產品和公共服務的供給具有區域不均衡性。我國東部地區，經濟發達，相對來說人均財政總收入相對較高，而西部地區，雖然經濟不夠發達，但是得到了大量的中央財政轉移支付補助，而且人口密度小，所以，西部地區的人均財政也是相對高的。而經濟還不夠發達、人口密度較高的中部地區的人均財政則大大的低于西部地區，是東部地區的一半都不到。人均財政的差異自然會造成各個地區的公共產品和公共服務的供給的差異性。

（5）由于我國的農村財政資源匱乏，而且人口眾多、基礎薄弱以及對公共產品和服務的需求巨大，因此，我國農村財政嚴重的財政缺口。財政缺口可以通過一定的途徑和辦法來彌補，主要有：減少需求地方政府開支的責任范圍；增加地方政府增加收入的權限；增加上級政府轉移支付的數量；在增加收入權限不變的條件下，地方政府通過進一步的努力來增加財政收入（羅伊·巴爾，約翰尼斯·林，1995）。但是，目前我國農村財政的缺口的彌補卻采取了過度的征稅、增加預算外收入、大量舉債或欠債及擠占專款等一些不夠不合理的方式，缺乏一套行之有效的科學的彌補財政缺口的制度、體系。

上述的這些農村財政所存在的問題，給農業和農村的經濟發展造成了嚴重的后果，對我國的經濟發展起到了很大的影響。農村財政危機影響到了基層政權的順利運轉和農村社會事業的發展，已經成為可能引發農村政治和社會不穩定的重要因素。面對農村財政這一我們當前農村面臨的最突出的問題之一，我們應該對其追根求源，找出問題所在從而尋求適當的解決我國農村財政危機的辦法。而要解決農村財政所存在的問題，首先應該做到以下幾個方面：

首先，要想解決農村財政問題，首先要發展農村經濟，只有經濟發展了，稅源擴大了，稅基穩定了，財政收入才能廣泛，才能穩定，才能解決城鄉二元化問題，才能促進和諧社會的進程。要發展農村經濟，壯大農村財政，一條有效的途徑就要大力發展鄉鎮企業，鄉鎮企業是農村經濟中最重要的支柱，在推動農村經濟各項事業發展中，起著火車頭的作用，是農村現代化的起點，但是鄉鎮企業的創辦要因地制宜，不能遍地開花，要辦真正的能造福農民的企業，而不是為了打造“政績”，創辦一些發揮不了作用，幫不了農民的“形象工程”，要花大力氣為鄉鎮企業的發展營造良好的政策環境、法制環境和資金、技術、人才環境，通過改革，引導它向產權多樣化、投資多元化、經營資本化和企業規模化方向發展，引導生產要素向重點骨干企業集中，推動資產重組，走新型工業化道路，增加新的經濟增長點和經濟總量，以促進農村經濟的發展。

要因地制宜的發展農村經濟，加快城鎮發展。發揮各個地方的生態優勢，實施生態建設，加快發展中心城鎮的建設步伐，加快城鎮規劃、能源環保建設力度，積極發展生態旅游、人文旅游、等經濟，加快旅游休閑項目開發，為鄉鎮財源增加創造新的增長點。

其次，要明確農村財政的職責，明確什么是應該做的，什么是沒必要的，不能越級管理，也不能放任應該管的事情不聞不問，要做到專款專用，應該“有所為，有所不為”，切實解決財政“越位”與“缺位”問題，辦任何事情應該以農民為中心，為農民謀福利。

再次，嚴格農村財政資金的管理、使用制度，科學的使用資金，量入為出。農村稅費改革實施后，鄉鎮財政直接來自農民的收入已經基本沒有，所以鄉鎮政府必須量入為出、量力而行，不能不顧財政狀況盲目的進行新項目的建設。同時，要激發鄉鎮政府拓展財源建設新思路，立足自身實際求發展，實現農村財政的振興，以為農民做更多的事。

第四，農村財政的公共品和公共服務的提供的對象是農民，那么就應該立足于農民，以農民的需要為根本，不能關著門做計劃、做預算，應該想農民之所想，急農民之所急，真正的做到取之于民，用之與民，從農民的根本需要出發，為農民辦實事，解決好農民的問題。

第五，要解決農村財政問題，一個很重要的方面就是要解決農村債務問題。嚴重的農村債務是我們長期不重視“三農”問題所產生的后果，這嚴重制約了農村公共事業和農村經濟發展，要解決農村債務問題，就應該：（1）要在全國范圍內開展農村債務的清理整頓工作，要弄清楚我國現有的鄉村負債額，具體分類，不同情況不同對待；（2）用具體、完善的條例的形式規范農村債務的管理。嚴厲打擊農村債務中普遍存在的違規高息、無本生息、應付款生息和利滾利等違法犯罪活動。（3）加大農村債權的清償力度，疏通債務化解渠道。（4）在償還現有農村債務的同時，很重要的一點是要通過強化農村債務的監督機制、規范借款行為、改進項目投資制度、制定科學的政績考核和嚴格的責任追究制度、建立農村債務全程跟蹤等一系列嚴格的措施，來控制新的債務的發生；（5）鑒于我國農村債務問題的嚴重性，中央和地方政府財政應予以一定的財政支持，以更好、更快的解決好我過農村債務問題，以保證農民的利益不受侵害。

第六，鄉鎮政府的機構膨脹，財政稅款的任意挪用、借調，是農村財政缺口的一個重要原因，因而要進行基層政府機構改革，并配以相應的財稅體制改革。要整頓鄉鎮政府，精簡機構，科學的設置鄉鎮機構，根據鄉鎮社會經濟發展、人口和面積規模，以及機構設置和職能等方面的因素，由省政府對鄉鎮編制實行總量控制，以解決我國鄉鎮機構膨脹、冗員的問題。并推行適當的村民自治，推進村民自治是使得農村財政自主、減輕農村財政壓力和發揚基層民主的一個必要舉措。

第七，要逐步實施公共財政。在市場體制下，財稅體制要求事權與財權的統一，農村的教育、衛生、計劃生育等公共事業支出應由中央財政和上級財政來負擔，逐步實施公共財政，通過國家或地方政府轉移支付的途徑或采取補貼的形式，逐步完成公共財政的順利過渡，達到減輕農村財政負擔的目的。

其實上述的各個方面只是總體上淺談了我國農村財政所面臨的問題及應該的解決策略。實際應用中，每個鄉鎮都有其自身的特點，應該具體問題，具體分析，有針對性的解決各個農村財政問題。

總之，農村財政體制建設是我國農村公共服務體系建設中重要部分，解決“三農”問題的重要措施之一，是建設社會主義和諧社會必須關注的一個重要方面，只有解決好農村的財政問題，我國的農村社會經濟才能更好的發展，我國整個社會、經濟才能更快、更穩的發展。

參考文獻：

[1]陳錫文.中國農村公共財政制度[M].中國發展出版社，2005.

[2]胡豹,黃莉莉.新型農村公共財政體系構建的理論與實踐[M].浙江大學出版社，2007.

[3]陳錫文.中國縣鄉財政與農民增收問題研究[M].山西經濟出版社，2003.

[4]沈淑霞.我國財政農業支持及其效率研究[M].中國農業出版社，2007.

[5]蔣協新.公共財政支持農業與農村發展問題研究[M].中國農業出版社，2007.

[6]朱鋼,賈康.中國農村財政理論與實踐[M].山西經濟出版社，2006.

[7]安徽省財政廳課題組.安徽省“十一五”財政支持縣域經濟發展研究報告[J].安徽財會,2005（4）.

[8]姜炳寅,張曉光,李惠.農村公共物品供需矛盾及對策研究[J].農村財政與財務，2005（3）.

[9]財政部農業司.公共財政覆蓋農村問題研究報告[J].農業經濟導刊（人大復印資料）2004（11）.

[10]安徽省人大財經委.安徽省縣鄉財政如何走出困境[N].安徽日報，2004-9-13：（2）.

[11]皮國忠.論我國的農村公共財政[J].當代財經，2004（1）.

[12]齊志宏.多級財政體制比較研究[M].中國財政經濟出版社，2003.