對城建投資公司運行模式的思考

[摘要]城建投資公司的出現,解決了城建資金管理方面事權與財權分離的問題。但就目前來說,我國的城建投資公司還存在很多弊端,通過分析我國城建投資公司的發展存在的問題,提出改進城建投資公司建設的若干對策,以供探討。

[關鍵詞]城建投資公司多元化融資企業組織機構獨立董事制度

中圖分類號:F27文獻標識碼:A文章編號:1671-7597(2009)0820192-01

一、引言

城建投資公司又稱城市建設投資公司,是從事城市建設資金籌措、城建資產經營和城建項目建設的專門機構,出現于20世紀90年代。它的出現解決了城建資金(特別是城市基礎設施建設資金)管理方面事權與財權分離的問題,使城建資金的籌措由財政單一投資向多元化、多層次、多渠道方式的轉變。目前我國很多大中型城市都成立了城建投資公司,通過城建投資公司的運作,提高了城市建設的融資能力和城建資金的使用效益。但是,很多城建投資公司的運作情況仍不理想,探索一條切實可行的經營運作模式將是各地城投公司所要思考的問題。

二、我國城建投資公司存在的問題

由于各地城建投資公司的建立在當前還處于探索階段,其本身的發展壯大還受到多方面的約束,在運作的過程中也暴露出各種各樣急待解決的問題。具體體現在:

(一)市場定位模糊,公司產權主體地位不明確

從全國已成立的城建投資公司來看,多數城投公司的成立采用國有獨資公司的形式,注冊資本來源于政府財政撥付。這種組建模式和管理方式必須造成城投公司政企不分、產權不明,這也就不可避免地造成公司在資產的占有權、使用權與收益權不對等的情況。無法充分實現城建投資公司融于市場經濟、發揮市場功能進行籌措資金的初衷。

(二)城建投資公司職能定位不明

目前各地成立的城建投資公司,主要是幫助政府向金融機構貸款,缺乏其應有的獨立性。主要表現在兩方面:

1.政府往往通過城建投資公司作為“統借統還”的法人實體向銀行借貸。銀行貸款主要通過城建資金的收費帳戶質押和市財政擔保的方式獲得,實際上是政府負債進行城建融資。因此地方政府城建資金需求多少決定企業的負債率,隨著近年基礎設施投資力度地增大,各地城建投資公司都很高的負債率,不利于企業地良性成長。城建資金主要通過借債方式籌措,直接融資比重過低,資金風險較大。

2.目前多數城建投資公司多是根據政府職能部門的意圖而展開工作,政府一方面行使社會行政管理權,另一方面又行使國有資產所有權,導致公司項目法人沒有實際決策權。很多城建投資公司對自己借入的資金卻沒有處置權,需市計委、市財政局和城建系統專業局來統籌安排,城建投資公司僅起出納的角色。此外,由于政府部門職能交叉重疊,多頭審批難以對全社會投資總量和方向實施有效的調控和引導。

3.城建投資公司過分將精力投入到具體項目工程建設管理上,而不是從資本運作上考慮如何為城建融資,無法滿足城市可持續發展的資金需求。

三、城建投資公司經營運作模式的思考

(一)大力構建多元化的融資渠道

要真正發揮城建投資公司的作用,城市政府必要從經營性公共建設投資領域逐步退出,構建多渠道、多元化的融資渠道,否則城建投資公司就起不到應有的作用。我們可以通過放開社會投資領域,開放市政公用行業市場等方式,支持城建投資公司通過成立合資公司、設立股份公司等形式,吸引民營資本、私人資金、外國資本參與城市項目,特別是城市基礎設施的建設。

另外,可以采取以城建投資公司為主體,以BOT、PPP、ABS等形式為城市建設融資,此外還可以采取目前我國資本市場常見的“借殼上市”的方式籌集資金。這樣既有利于減小政府的舉債規模、降低城建投資公司的高負債率、改善其資產質量,又有利于充分利用社會資本。

(二)規范企業組織機構,真正做到政企分開

城建投資公司要做到多元化融資,充分發揮城建投資公司的職能,必須政企分開、規范企業組織機構。政府職能應從過去直接參與城市項目建設變為通過間接調控,從宏觀上指導、監督城建項目的管理。主要從以下幾方面進行轉變:

1.將城建投資公司從政府的干預中解脫出來。盡量減少對城建投資公司具體運作的行政干預?？梢酝ㄟ^政策手段,可以改變城建資金投入方式,由過去直接投到具體項目轉為授權于城建投資公司行使政府職能,籌措和管理城市建設項目資金,對城市建設項目承擔經營職能、對項目的建設資金實施監督管理。城投公司應把城市基礎設施的投融資、項目儲備及項目建設管理作為其主業。城投公司自身作為投資管理性公司,通過投資、控股、參股等方式,實現城建資產最佳配置和城建資金的籌措。

2.通過修訂完善項目計劃、資金支付、土地收購和出讓審批、工程項目管理、財務管理和中小企業貸款審批等一系列規章制度。確立城建投資公司作為城市基礎設施的投融資、項目儲備及項目建設管理的主體地位。通過鼓勵和支持城建投資公司拓寬融資渠道向社會融資,將城市建設項目由政府獨資,轉變為政府資本、民營資本以及外資資本的合資。

3.為了保障充分保障外部資金的利益,城建投資公司可以引入獨立董事制度,從而有效制衡控股股東和監督經營者,確保其他融資渠道股東、特別是私人資本的安全,同時也可以避免政府有關職能部門操縱城建投資公司。

4.城市建設項目實行項目法人制,城投公司成立項目審查、資金管理、審計監察三個專業部門,加強對城市建設項目資金的管理。將項目投資的控制由概、估算和結算等靜態管理形式向全過程動態的跟蹤管理發展。通過高度重視可行性研究,實行招標設計,推行限額設計制度和推行工程招標投標,承包制,嚴格控制設計修改引起的投資增加等做好全過程跟蹤控制,通過明確項目實施各方的控制投資的權利和義務,實現城建投資公司投資控制的目的。

總之,城建投資公司要良好發展,很大程度上取決于政府的扶植和企業職能的轉變。

參考文獻:

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[2]蒲松林,成都城市基礎設施投融資體制改革實例分析[J].中國西都科教,2004年第2期.

[3]施曉芳,突破城市投資公司的發展瓶頸[J].決策與信息:財經觀察,2006年第4期.

作者簡介:

于憶驊(1981-),男,碩士,工程管理專業,助教,就職于西南科技大學土木工程與建筑學院。