城市土地開發(fā)政策與房地產(chǎn)業(yè)

何 鑫

[摘要]針對城市房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)現(xiàn)狀,分析土地供應(yīng)機制及政府在土地供應(yīng)中的管理職能,分析現(xiàn)階段城市開發(fā)中土地開發(fā)管理政策的得失,揭示與房地產(chǎn)業(yè)的關(guān)系。試圖建構(gòu)一種公平、公正和公開的土地開發(fā)管理政策模式,這種模式將對城市的健康發(fā)展和城市實施良性更新具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]城市土地土地開發(fā)政策總量控制合理分布依法供地

中圖分類號:TU98文獻標識碼:A文章編號:1671-7597(2009)0820184-02

按照我國的法律規(guī)定,一般的房地產(chǎn)開發(fā)必須是在國家所有的土地上才能進行,即用于銷售的房地產(chǎn)必須是在國有土地上開發(fā)建設(shè)的,國家嚴格禁止集體土地用于房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。我們要建立的社會主義城市土地市場,是在保證城市土地國有制不變的前提下,使土地使用者不是通過行政劃撥而是通過有計劃的市場競爭從國家那里取得土地使用權(quán);土地使用權(quán)不是無限期而是有限期,在限期內(nèi)土地使用者可以靈活運用其土地使用權(quán),地價不是靠國家單方面確定,而是在土地使用者的競爭中形成,以促使土地資源得到更合理充分的利用。具體模式如下:

1.明確國家是城市土地的唯一所有者,并分層次,有償有限期地出讓或轉(zhuǎn)讓城市土地。第一層是城市政府將國有土地使用權(quán)出讓給用地者,該層次由城市政府壟斷經(jīng)營,出讓對象可以是有法人資格的企事業(yè)單位,也可以是外商。第二層次及以上層次的轉(zhuǎn)讓則發(fā)生在使用者之間。

2.城市土地的出讓和轉(zhuǎn)讓可采用協(xié)議、招標、公開拍賣等方式。要為各用地者獲得土地使用權(quán)提供平等競爭機會,但競爭強度應(yīng)各有不同。協(xié)議方式是由用地單位申請,經(jīng)市政府批準后,雙方洽談具體地塊及地價,招標方式是在規(guī)定的期限內(nèi),由用地單位以書面形式投標,市政府根據(jù)投標報價,所提供的規(guī)劃方案以及企業(yè)信譽綜合考慮,擇優(yōu)而取;公開拍賣是指在指定的地點和時間,由申請用地者叫價應(yīng)價,價高者得,完全由市場競爭決定,適用于盈利高的行業(yè)用地。

3.在有償出讓和轉(zhuǎn)讓土地時,政府對地價不作統(tǒng)一規(guī)定,但應(yīng)堅持以下原則:即地價對目前的投資環(huán)境不產(chǎn)生大的影響;地價與當?shù)氐纳鐣?jīng)濟承受能力相適應(yīng);地價要考慮已投入的土地開發(fā)費用,土地市場供求關(guān)系,土地用途和使用年限。

4.關(guān)于政府有償出讓土地使用權(quán)的年限,考慮綜合因素,一般可在70年以內(nèi),按照地面附屬建筑物的折舊所限來看,以60年為宜。

5. 土地有償出讓和轉(zhuǎn)讓,土地使用者和所有者要簽約,明確使用者對土地享有的權(quán)利和對土地所有者應(yīng)承擔的義務(wù)。有償出讓和轉(zhuǎn)讓使用權(quán),要向土地受讓者征收契稅;轉(zhuǎn)讓土地如有增值,要向轉(zhuǎn)讓者征收土地增值稅。

隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,城市土地市場也處在相應(yīng)的發(fā)育期,成為我國市場經(jīng)濟體系中的一個主要組成部分。土地市場的建立和發(fā)展,促進了城市土地資源的有效配置,增加了政府的財政收入。但由于缺乏相應(yīng)的宏觀調(diào)控與法規(guī)的制約,一些地方土地投放量超過實際開發(fā)建設(shè)能力,造成了土地供應(yīng)市場的不平衡,使得土地價格一直停留在較低水平,影響土地市場發(fā)育;土地投放缺乏長遠計劃,導致城市建設(shè)缺乏可持續(xù)性發(fā)展的空間;土地投放中房地產(chǎn)用地比重過高,會造成房地產(chǎn)開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施公共配套設(shè)施建設(shè)脫節(jié);土地投放量的供大于求,影響了政府宏觀調(diào)控能力也削弱了政府在土地開發(fā)中獲得收益的能力。為有效經(jīng)營城市資源,合理利用土地,必須就城市房地產(chǎn)開發(fā)土地政策機制進行探討。

一、合理控制土地供應(yīng)總量

(一)房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)要與經(jīng)濟發(fā)展水平相一致

縱觀房地產(chǎn)發(fā)展歷程,超越經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模,超量供應(yīng)開發(fā)用地,引發(fā)房地產(chǎn)市場失控的例子不勝枚舉。廣西的北海市、海南的海口市都曾經(jīng)出現(xiàn)過類似現(xiàn)象。強化對土地供求市場的調(diào)控,才能保證經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地需求與供給的基本平衡。房地產(chǎn)開發(fā)年度土地供應(yīng)總量控制應(yīng)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的指導下,比較歷年城市開發(fā)用地需求而確定。因此,土地供應(yīng)總量的控制,不僅要有5年、10年乃至更長期的土地供應(yīng)計劃,而且要有每年的土地供應(yīng)計劃。土地供應(yīng)計劃要符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃,并根據(jù)各類建設(shè)用地需求而制定。只有近、中、遠期相結(jié)合,嚴格控制土地供應(yīng),才能使土地市場逐步走上良性循環(huán)的軌道,保持房地產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展,保證政府從土地供應(yīng)中獲得最佳效益,實現(xiàn)土地收益最大化。

(二)房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)要與土地利用總體規(guī)劃和各相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃是城市土地利用的強制性文件,房地產(chǎn)土地供應(yīng)要嚴格按照兩項規(guī)劃確定土地的用途和利用方式。經(jīng)批準的城市規(guī)劃確定了城市建設(shè)用地的規(guī)模與空間分布,年度房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地應(yīng)參照上年用地總量,根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展速度、城市建成區(qū)發(fā)展目標等多項指標進行綜合測算。在建立房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)總量控制指標之后,政府有關(guān)部門應(yīng)當根據(jù)城市規(guī)劃,建立包括居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、道路廣場用地、市政公用設(shè)施用地、綠地、預留用地等各項專項指標。

二、建立土地儲備機制與供應(yīng)機制

政府應(yīng)擁有足夠的土地儲備,才能實現(xiàn)對土地供應(yīng)計劃的調(diào)控;政府在壟斷土地供應(yīng)的同時,還必須加強對地價的控制。土地儲備與供求宜遵循以下原則:

(一)土地儲備原則

根據(jù)土地利用年度計劃,充分考慮城市規(guī)劃實施的需要和土地市場的供求狀況,對增值較快、近期開發(fā)能夠產(chǎn)生明顯經(jīng)濟效益的土地應(yīng)優(yōu)先納入土地儲備計劃并加緊組織實施。對近期將要開發(fā)的城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施項目的周邊土地應(yīng)作為項目的償債或融資的土地進行凍結(jié);對閑置土地要按規(guī)定收取土地閑置費或收回土地使用權(quán)。

1.收回。土地使用權(quán)收回實質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)的收回。在收回方式上主要有依法無償收回土地和補償收回土地兩種形式。對于應(yīng)依法無償收回的國有土地,由土地管理部門負責報請原批準用地的人民政府或有批準權(quán)的人民政府批準并辦理法定收回手續(xù)后,移交給政府指定的土地管理部門;為公共利益和實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建需要收回國有土地的,由有關(guān)部門根據(jù)城市房屋拆遷管理的有關(guān)規(guī)定給予適當補償。

2.收購。通過經(jīng)濟投入的方式,選擇開發(fā)潛力較大的地塊,或?qū)f(xié)議批租和土地轉(zhuǎn)讓價格明顯偏低的交易經(jīng)政府直接干預不能及時糾正的,則由土地儲備機構(gòu)以同樣價格優(yōu)先購買。城市規(guī)劃管理部門應(yīng)及時提供地塊的規(guī)劃資料,由政府授權(quán)的土地儲備單位與被收購土地的單位直接洽商收購補償事宜,土地收購價按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3.統(tǒng)征。隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展,城市的空間形態(tài)和范圍也都在發(fā)生變化。在這個過程中,不少集體土地逐漸被納入城市用地范圍。政府要將已納入或即將納入城市建設(shè)的土地進行征用,進行城市建設(shè)土地儲備和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè),搞好建設(shè)用地的前期開發(fā),然后通過招標、拍賣的方式將土地提供給用地單位。城市規(guī)劃管理部門應(yīng)及時提供統(tǒng)征地塊的規(guī)劃資料,由土地管理部門對統(tǒng)征地塊的面積、地類和權(quán)屬狀況進行調(diào)查核實,并根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的征地補償標準擬定征地方案;征地方案經(jīng)政府批準后實施。

(二)土地供應(yīng)原則

對國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目,在用地上優(yōu)先予以保障;對國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目要根據(jù)實際情況供地;對國家明令禁止、嚴格控制的產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目要堅決停止供地。經(jīng)營性房地產(chǎn)項目用地一律采取招標、拍賣方式出讓國有土地使用權(quán)。

(三)土地調(diào)劑原則

從需求引導供給轉(zhuǎn)為供給引導和制約需求。

三、加強對土地供應(yīng)空間分布的引導

土地供應(yīng)空間分布要與城市的用地發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標和環(huán)境保護目標相一致。土地供應(yīng)在時序上、地段上要相對集中,要結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施的改造建設(shè)進行,強化規(guī)模效應(yīng),提升城市區(qū)域形象。

(一)加強房地產(chǎn)開發(fā)用地空間分布的引導

房地產(chǎn)開發(fā)用地占用城市用地發(fā)展空間,給城市發(fā)展埋下隱患,一些開發(fā)用地甚至占據(jù)目前城中寶貴的公共設(shè)施用地和綠地,使舊城的公共用地日益減少,環(huán)境質(zhì)量日趨低劣。因此房地產(chǎn)開發(fā)用地不但要嚴格遵循城市規(guī)劃,而且在具體的項目開發(fā)中還要進行方案競選,特別是能夠樹立城市良好形象的關(guān)鍵地區(qū),如城市景觀軸、重要的交通節(jié)點、大型公共中心等,要注重城市設(shè)計。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要與土地供應(yīng)相協(xié)調(diào)

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當超前發(fā)展,而不是滯后彌補。超前發(fā)展可以提高土地的價值,吸引投資,避免開發(fā)建設(shè)后基礎(chǔ)設(shè)施供給不足所帶來的問題。

四、確保并提高政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力

(一)確保政府壟斷土地一級市場

為高度壟斷土地一級市場,政府要實行“五個統(tǒng)一”,即:統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理。對土地的儲備和供應(yīng)實行壟斷。對于經(jīng)營性用地,由政府統(tǒng)一征用后,將生地改造為熟地,以拍賣或招標方式出讓給開發(fā)企業(yè)。實現(xiàn)政府對土地一級市場壟斷的有效途徑是建立土地收購儲備制度和土地基金制度,變土地的無序供應(yīng)機制為政府主導下的統(tǒng)一收購集中、統(tǒng)一開發(fā)儲備、統(tǒng)一出讓供地的有序供應(yīng)機制,真正實現(xiàn)國家對“土地高度集中管理”。

(二)保證政府掌握土地資產(chǎn)

對土地一級市場的高度壟斷,可以保證土地資產(chǎn)牢牢地掌握在政府手中,但同時政府應(yīng)減少對土地二、三級市場的干預,積極放開搞活土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場,并運用供地計劃、地價、稅費、規(guī)劃等對土地市場從宏觀上加以調(diào)控、規(guī)范和指導。

(三)由政府提供地價信息

政府可擇機提供一定數(shù)量的地塊,并建立具有導向作用的地價公示制度。明確各地塊的位置、用地性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃控制指標,讓建設(shè)單位根據(jù)自身需要選擇地塊,使政府和建設(shè)單位都處于積極主動的地位。

五、加強房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)的立法和執(zhí)法工作

土地供應(yīng)涉及計劃、土地、規(guī)劃、建設(shè)等多個部門。只有各部門各司其職,互相配合,才能提高土地供應(yīng)的科學性。

(一)加強立法

目前急需完善土地供應(yīng)的法律體系,加強土地資源的管理。有關(guān)土地政策要明確不同用地性質(zhì)的土地批租形式。各城市不同地段土地的基準出讓金應(yīng)有明確詳細的規(guī)定。

(二)嚴肅執(zhí)法

政府對違法占地、越權(quán)批地、隨意用地等現(xiàn)象要制定嚴格的處理措施,要開展執(zhí)法檢查,強化監(jiān)督機制,保證土地法規(guī)的權(quán)威性和嚴肅性。

六、結(jié)束語

總之,房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng),要做到儲備充裕、總量調(diào)控、分布合理、法制健全。只有這樣,地方政府才能提高對土地市場的宏觀調(diào)控能力,實現(xiàn)土地利用最佳收益和最佳開發(fā)的雙贏目標。

參考文獻:

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[2]馬文軍著,《城市開發(fā)策劃》,上海:上海交通大學出版社.

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