基層政府創(chuàng)新就業(yè)實踐的政策評估

唐　玲

編者按：中國就業(yè)政策實踐創(chuàng)新主要來自于基層、來自于實踐。作者通過3年跟蹤調(diào)研，完成重慶市永川區(qū)政府組織農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)實踐案例的政策評估。本刊刊登如下，供參考。

一、基本情況

為了促進農(nóng)村富余勞動力實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，2006至2008年永川區(qū)政府勞務(wù)管理部門連續(xù)3年組織當?shù)剞r(nóng)民赴新疆季節(jié)性就業(yè)，由于所采取的政策具有較強的操作性和實踐性，取得了較好的經(jīng)濟效益和社會效益。

永川區(qū)是重慶市的一個遠郊區(qū)，典型的農(nóng)業(yè)大區(qū)。全區(qū)面積1576平方公里，人口107萬人。耕地面積75.2萬畝，農(nóng)業(yè)人口81.7萬人，勞動力資源46.5萬人。截止到2007年底，全區(qū)農(nóng)村勞動力已轉(zhuǎn)移25.6萬人，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的15萬人，還有近6萬農(nóng)村剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移。當?shù)卣槍r(nóng)村富余勞動力“文化較低、技能較差、缺少外出務(wù)工經(jīng)驗”的農(nóng)村“4050”人員開辟了一條就業(yè)門檻兒較低、掙錢有保障、農(nóng)時不沖突的就業(yè)渠道——組織農(nóng)村富余勞動力赴新疆摘棉。并提出第一年“政府行政推動引路”，第二年“政府扶持市場運作”，第三年“市場運作政府服務(wù)”的總體思路。期望通過3年的政策引導和政府扶持，培育一批勞務(wù)中介機構(gòu)和勞務(wù)經(jīng)紀人隊伍，建立完善勞務(wù)中介組織、勞務(wù)經(jīng)紀人、農(nóng)民工三者之間的利益聯(lián)系、分配監(jiān)督保障機制，形成“以勞務(wù)中介組織為主體，勞務(wù)經(jīng)紀人為紐帶”的勞務(wù)經(jīng)濟市場體系，建立起勞務(wù)經(jīng)濟的長效工作機制。

永川區(qū)政府明確提出了“要把組織農(nóng)民赴疆摘棉務(wù)工開發(fā)成為政府的惠民項目，農(nóng)民的增收項目，經(jīng)紀人的創(chuàng)業(yè)項目，中介組織的經(jīng)營項目，實現(xiàn)勞務(wù)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”。

二、政策實踐

2006年，永川區(qū)根據(jù)重慶市政府的統(tǒng)一部署，組織了歷史上第一次赴新疆摘棉的勞務(wù)輸出，共組織摘棉民工2923人。為確保赴疆摘棉工作的順利進行，永川區(qū)采取了“政府為主體，行政為手段”的運作模式。從宣傳發(fā)動、人員組織、往返護送、生活管理、后勤保障全部由政府承擔。為此，成立了赴疆摘棉工作團，建立了“團、隊、組”三級管理體系，選派39名干部負責具體工作。同時，為提高農(nóng)民工的積極性，市、區(qū)、村三級財政對農(nóng)民工赴疆車費實行全額補貼和相關(guān)激勵措施。據(jù)統(tǒng)計，當年三級財政補助合計赴疆摘棉總投入近190萬元；赴疆摘棉民工在近兩個月的時間里獲得勞務(wù)總收入555萬余元，整體工效在重慶市的各個區(qū)縣中名列前茅。組織農(nóng)民工赴新疆摘棉是永川區(qū)政府歷史上一次性輸出規(guī)模最大、運送距離最長、受益農(nóng)民最多的季節(jié)性勞務(wù)輸出，為當?shù)亻_辟出了一條新興的勞務(wù)輸出渠道，取得了較好的經(jīng)濟效益和社會效益。

2007年，永川區(qū)在組織和管理模式上進行創(chuàng)新。在認真總結(jié)勞務(wù)輸出經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，大膽摒棄由政府全包全攬的組織方式，按照“政府引導扶持、市場化運作、勞務(wù)公司為主體、勞務(wù)經(jīng)紀人為紐帶、農(nóng)民自愿”的運作方式，政府引導與市場運作相結(jié)合開展赴疆摘棉組織工作。創(chuàng)造了農(nóng)村富余勞動力赴新疆摘棉的“永川模式”。其主要做法：

一是培育市場主體，大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)紀人。為促進該區(qū)赴疆摘棉工作市場化運作，永川區(qū)政府經(jīng)過認真比較，選擇了一家本區(qū)勞務(wù)中介公司承擔全區(qū)赴疆摘棉勞務(wù)輸出組織管理工作。同時，永川區(qū)舉辦勞務(wù)經(jīng)紀人培訓班，培育了128名勞務(wù)經(jīng)紀人，打造了一支素質(zhì)高、懂管理的赴疆摘棉勞務(wù)經(jīng)紀人隊伍。

二是勞務(wù)公司搭臺，勞務(wù)經(jīng)紀人唱戲。為搞好赴疆摘棉勞務(wù)輸出的組織管理工作，探索建立了“勞務(wù)公司+勞務(wù)經(jīng)紀人”的組織管理模式，明確了勞務(wù)公司和勞務(wù)經(jīng)紀人的職責。建立了勞務(wù)公司、勞務(wù)經(jīng)紀人、摘棉工的利益分配和激勵機制。通過簽訂協(xié)議，明確了各方權(quán)利和義務(wù)，從而調(diào)動了勞務(wù)公司、勞務(wù)經(jīng)紀人和摘棉工的積極性。

三是制定激勵扶持政策，加強后勤保障服務(wù)。為確保赴疆摘棉工作順利開展，永川區(qū)政府設(shè)立了赴疆摘棉工作辦事處，成立了赴疆摘棉臨時黨委和22個臨時黨支部，加強對勞務(wù)公司的監(jiān)管和對摘棉工的后勤管理服務(wù)。同時，制定出臺了赴疆摘棉扶持激勵政策。包括：路費補助、勞務(wù)補助、意外傷亡傷病救助、路費貸款支持及貼息補助、通訊優(yōu)惠等。

2008年，永川區(qū)主要在穩(wěn)定勞務(wù)輸出數(shù)量，提高勞務(wù)輸出效益上作文章。赴疆摘棉勞務(wù)輸出運作方式在上年“政府引導扶持，市場化運作”方式的基礎(chǔ)上，進一步創(chuàng)新，逐步淡化政府主導地位，全面實行市場化運作。對赴疆摘棉工作實行“勞務(wù)公司+勞務(wù)經(jīng)紀人+摘棉民工”的組織管理模式，區(qū)鎮(zhèn)兩級政府及相關(guān)部門從具體的組織管理和風險責任中脫離出來，把工作重心放在加強對勞務(wù)公司、勞務(wù)經(jīng)紀人的監(jiān)督管理，開展赴疆摘棉農(nóng)民工的跟蹤維權(quán)服務(wù)，保障摘棉工的合法權(quán)利不受侵害等方面。

通過3年的精心組織，永川區(qū)農(nóng)民工赴疆摘棉項目取得了較好的效果。不僅農(nóng)民工增加了收入、增長了見識，而且政府拓展了農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道，探索出了一條適合“4050”人員外出務(wù)工的新路。同時，培育了一批勞務(wù)經(jīng)紀人隊伍，壯大了勞務(wù)中介公司。從社會效益來看，赴疆摘棉是季節(jié)性勞務(wù)輸出，比較成功地解決了農(nóng)村“4050”人員創(chuàng)收的“瓶頸”問題。從經(jīng)濟效益來看，3年政府財政投入逐年下降，從第一年的投入190余萬元到第三年投入86萬元；市場化程度明顯提高；派出管理干部從第一年的39名減少為第三年1名；勞務(wù)輸出隊伍相對穩(wěn)定，人均收入逐年提高。政府投入與農(nóng)民工收入相比較，投入產(chǎn)出比從第一年的1∶4.6提高至第三年的1∶8.8（見表1）。

三、就業(yè)政策實踐評估

（一）政策目標評估

從3年的實施效果來看，基本達到了政策目標。三年來共轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)2300人以上，勞務(wù)輸出隊伍比較穩(wěn)定；人均收入從第一年的2000元左右到第三年的3000多元，勞務(wù)收入逐年提高；政府財政投入從第一年的近200萬元到第三年的不到100萬元，政府投入逐年下降。

（二）政策實施評估

政府在抓政策實施方面，工作比較扎實，管理思路清晰。在追求轉(zhuǎn)移數(shù)量的同時也追求轉(zhuǎn)移質(zhì)量，幾年來人均收入穩(wěn)步提高；后兩年，加大培訓勞務(wù)中介機構(gòu)和勞務(wù)經(jīng)紀人，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益；可以用市場手段解決的問題放手讓市場決定，政府把更多的精力放在做好服務(wù)和監(jiān)管方面。

（三）從運行機制方面評估

現(xiàn)階段，政府的就業(yè)管理原則是“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”。在政策措施制定、調(diào)整、完善方面，當?shù)卣⒘溯^好的自省和評估機制。政策實施后，不斷跟蹤政策效果，及時調(diào)整和完善政策措施；管理方式上，政府管理人員的工作職責隨著政策調(diào)整而轉(zhuǎn)變；對政策實施效果，不僅有定性的評價，更有投入產(chǎn)出比這樣的定量評價。在發(fā)展機遇方面，本案例中選擇了一個較好的時機和對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的供求雙方均有利的切入點，所以取得了比較好的政策實施效果。

四、感受和體會

總體來看，本案例在政策實踐起步階段，政府在職能定位和一些政策措施的選擇上有些錯位。如：2006年政府扮演政策制定和政策實施雙重主體，所有事情政府全部包攬；政府出人、出錢、出力，并承擔無限責任等。政府同時提供公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品以及私人產(chǎn)品。這樣的做法在中國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)階段，又有其一定的實踐性和合理性。由于實踐中出現(xiàn)問題，政策及時得到調(diào)整。基本評價是必要、有效，但不可持續(xù)。

實踐過程中，政府管理和服務(wù)能力在提高。特別是在第二年，政府通過培育勞務(wù)中介機構(gòu)和培訓勞務(wù)經(jīng)紀人，加大對外政策宣傳力度等方式，積極培育市場主體，逐步完成各自角色定位；通過市場招標方式購買保險，解決政府無限責任，分擔市場風險；通過與電信商的協(xié)商，降低成本并擴大市場，達到個人和企業(yè)雙贏。基本評價是在職能定位和政策措施較快做出調(diào)整后，政府、企業(yè)和個人在市場中的定位逐步明確，即政府有所為有所不為。這對培育市場有必要、政策有了一定的可持續(xù)性。

從效果看，相關(guān)利益群體均有良好收獲。轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民工，取得了良好的經(jīng)濟收入，開闊了眼界，部分人拓展了就業(yè)渠道；勞務(wù)中介組織、勞務(wù)經(jīng)紀人，取得了較好的經(jīng)濟效益，鍛煉了能力，開創(chuàng)了新的事業(yè)發(fā)展空間；基層政府為相對弱勢的就業(yè)群體開創(chuàng)了新的就業(yè)渠道，政策手段、服務(wù)領(lǐng)域、管理能力均得到了提高。總體評價：政府、勞務(wù)公司和勞務(wù)經(jīng)紀人、農(nóng)民工的定位基本明確。符合市場規(guī)律的定位與分工在不斷完善，實踐中的配套政策在不斷優(yōu)化。這樣的就業(yè)政策才具有實踐性和操作性、才有生命力和可持續(xù)性。

在現(xiàn)階段，勞務(wù)經(jīng)濟是中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收的現(xiàn)實選擇，各地方政府特別是區(qū)縣一級的政府都非常重視。在本案例中地方政府的就業(yè)政策實踐主要創(chuàng)新之處有三：一是區(qū)縣政府促進就業(yè)的措施操作性強，實踐中調(diào)整迅速；二是區(qū)縣政府在促進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作中創(chuàng)新意識較強，敢于擔當；三是區(qū)縣政府的學習能力、服務(wù)意識明顯提高。

近年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展較快，縣域經(jīng)濟發(fā)展的壓力大為增加。有來自地方經(jīng)濟發(fā)展的壓力，有民眾提高生活水平的壓力，有來自上級領(lǐng)導的壓力，有區(qū)域間橫向比較的壓力。既有來自市場競爭外部的逼迫，也有當?shù)匕l(fā)展的要求。針對2006、2007、2008年3年永川區(qū)在發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟方面的政策實踐，（見表2）我們可以看到：

一是基層政府在促進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)實踐中職能定位逐步清晰。發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟，政府由主導型變?yōu)橐龑汀Ｊ屑壵饕诩哟笮麄髁Χ取?chuàng)造就業(yè)機會、協(xié)調(diào)務(wù)工交通方面做工作；市、縣兩級政府加大了對勞務(wù)經(jīng)紀人的培訓力度，培養(yǎng)、調(diào)動和發(fā)揮勞務(wù)經(jīng)紀人在組織人員、協(xié)調(diào)兵團等方面的作用；區(qū)縣級政府和工作集中在管理和規(guī)范勞務(wù)中介機構(gòu)，提供服務(wù)和維護農(nóng)民工權(quán)益。同時，各級均加大對參加務(wù)工人員的宣傳力度，使他們逐步建立在獲得務(wù)工收入的同時承擔務(wù)工成本和風險的意識。政府從提供各類產(chǎn)品到主要提供公共產(chǎn)品。

二是區(qū)縣政府的風險意識明顯增強。2007年由市財政出資80萬元，市勞務(wù)辦出面，以招標方式與新華保險公司為10萬進疆摘棉農(nóng)民工簽訂了《進疆摘棉農(nóng)民工傷亡、傷病保險》，用保險方式降低了農(nóng)民工個人、勞務(wù)經(jīng)紀人、市縣兩級政府的風險，切實幫助農(nóng)民工解決后顧之憂。同時，勞務(wù)公司在市財政為每位赴疆摘棉工辦理的意外傷亡和傷病保險的基礎(chǔ)上，為本公司組織的農(nóng)民工另行辦理了保險額10元的小病醫(yī)療保險，即小額保險和大病統(tǒng)籌的“雙保險”。這樣解除了政府、勞務(wù)公司、勞務(wù)經(jīng)紀人、摘棉工四方的負擔。2008年，這些政策措施繼續(xù)執(zhí)行。在此，政府提供準公共產(chǎn)品，降低政府風險。

三是政府運用市場手段促進就業(yè)的能力在增強。用市場的辦法降低促進勞務(wù)輸出的成本。重慶市政府勞務(wù)辦和市財政局制定了《重慶市赴疆摘棉工路費貸款貼息資金管理辦法》，由擔保公司提供信用擔保，由政府提供貸款貼息，解決農(nóng)民工“出行難”的資金問題；通過協(xié)調(diào)重慶移動公司，推出了一項專為摘棉農(nóng)民工服務(wù)的“采棉漫游包”，為農(nóng)民工解決“通訊難”的問題。在提供私人產(chǎn)品問題上，政府創(chuàng)造環(huán)境、參與協(xié)調(diào)，達到個人、企業(yè)“雙贏”效果。

（作者單位：國家發(fā)展改革委就業(yè)和收入分配司）