９５００億赤字“士兵突擊”

河　伯

中國政府4萬億元的經濟刺激方案引發了9500億元“史無前例”的財政赤字新高，上演了全球金融危機下的“士兵突擊”。

2009年3月5日，中國總理溫家寶在十一屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告中指出，為彌補財政減收增支形成的缺口，2009年擬安排中央財政赤字7500億元，同時地方發行2000億元債券，全國財政赤字合計9500億元。

“赤字財政”再出重拳

“赤字財政”是中國經濟應對當前全球金融危機帶來不利影響下，所能采取的最重要、最直接、最有效的措施。“更重要的是，擴大赤字，增加支出，實施積極的財政政策拉動經濟增長，也是中國過去應對經濟下滑時的成功經驗。”

1997年亞洲金融危機時，時任中國總理朱基也采取過擴大財政赤字的系列財政舉措來刺激中國經濟發展。當時最高的財政赤字為2003年的3098億元。為此，朱還贏得了一家香港媒體送給他的“赤字總理”的榮譽稱號。

事隔6年，中國政府在應對全球金融危機的考驗面前，一舉提出了9500億元的財政赤字規模，創下中國60年來的最高紀錄，比2003年的最高財政赤字高出近三倍。

所謂財政赤字，是指政府“花”的錢要比“掙”的錢多。按照歐盟的有關標準衡量，3％和60％分別被視為赤字率（赤字占GDP比重）和債務率（國債余額占GDP比重）的警戒線。根據2009年1月22日，中國國家統計局局長馬建堂通報的2008年GDP總額30.067萬億元計算，9500億元財政赤字的規模，已經踏入了3%的紅線。

“不能簡單地用2008年GDP做比。目前已經確定2009年的GDP增長基本不低于8%，用這個數據做比，預算赤字水平完全可以控制在3%以內。”中國財政部財政科學研究所所長賈康解釋說，“即使赤字率超過３％，也沒什么大不了，中國經濟平穩發展，有堅實的物質基礎，財力來源充足，完全能夠承受。”

據估算，中國9500億元的財政赤字（含財政部代地方發債的2000億元），預計發行國債規模在1.4萬億-1.6萬億元之間，累計國債余額占GDP比重則在20％左右。這個比例與2003年3098億元的財政赤字和余額總計2.56萬億元（當年5100億元）的國債分別相當于當年中國國民生產總值的3％和18%左右的比率相比，并不算高。

中國全國人大常委會預算工委主任高強表示，從絕對數額來講，確實是歷年最多的。但是，占GDP的比重并不是歷年最高的。隨著今后中國經濟情況的好轉，隨著國家宏觀調控政策的調整，以后逐步縮小赤字是可能的。

赤字規模“史無前例”

每年年末，中共中央都會舉行經濟工作會議，為來年的經濟政策指明方向。2008年末，恰逢全球各國聯手抗擊世界金融危機，中共總書記胡錦濤在中央經濟工作會議上確定了中國經濟戰略從“一保一控”全面轉向“擴內需、調結構、保增長”。全面落實中國4萬億元的財政刺激方案，并明確中央政府承擔1.18萬億，其余的由地方政府通過貸款或發債等方式自籌。由此可見，最后的成功落實主要取決于地方政府。

近日，渣打銀行中國首席經濟學家王志浩在一篇報告中稱：“中國政府不排除再出臺一個兩年內投資8萬億-10萬億元的經濟刺激新計劃的可能。”此前的4萬億元經濟刺激計劃的規模可能擴大至5萬億-6萬億元，甚至更多。3月13日，中國總理溫家寶在新聞發布會上向世界宣布，中國有充足的“彈藥”應對世界金融危機。

為彌補巨大財政增支形成的缺口，中國政府宣布了9500億元的財政赤字，遠遠超出外界的所有預期。據媒體披露，從最初中國財政部提出的2800億元到落定9500億元，不到4個月時間里，赤字規模經過4次調整，抬升了6700億元。一位中國財政部的老專家就用“史無前例”來形容這次預算赤字的規模。

目前，中國財政支出已經確定的2009年預算在7.6萬億元以上，比2008年增長22.1%。其中確定的農林水務、教育、醫療、社會保障和就業、住房、文化、糧油物資儲備、災后重建、交通運輸等15個支出項目，“各項目基本上支出的增長比例都在10%以上”，由此造成了2009年的預算支出呈幾何級增長。

而進入2009年，中國財政收入狀況并不樂觀。以1月份的財政收入來看，僅為6131.61億元，比2008年同期減少了1265.03億元，下降17.1%，創下2004年以來單月財政收入的最大同比降幅。中國財政部部長謝旭人此前就曾表示，2009年的財政收支壓力很大，最艱難的情況可能出現在四季度。但“史無前例”的預算赤字，無疑一方面突顯了中國政府應對全球金融危機進一步惡化的實力；另一方面，也表明了中國最高決策層決定以擴大投資、拉動內需的財政舉措來刺激經濟增長的決心。

而且，與亞洲金融危機時相比，這一次溫家寶總理盡管是面對“百年一遇”的全球金融危機考驗，但中國良好的財政盈余，強大的外部平衡，充足的外匯儲備和現金充足的國有商業銀行，也會許令他在提出龐大的財政赤字以及巨額的經濟刺激方案時，有了更大的回旋余地，感覺要輕松一些。

美、英財政赤字率遠超中國

比照相關的國際規定和條約，美國、英國等國家的財政赤字率和債務率則遠遠超過相關數據。歐元區的《馬斯特里赫特條約》規定，歐元區發行國債的比例不能超過GDP的60％。目前，歐元區比例為65％以上；美國、日本等國的國債發行比重分別達到70％、130％左右。而中國目前國債當年的發行比重僅在5％左右，還有很大空間。

近日，美國總統奧巴馬更推出了用一代人的時間來參與的美國政府經濟藍圖。這一10年預算案顯示，美國2009年的預算赤字將增長3倍，至1.75萬億美元，占美國GDP逾12%。預算中還包括2500億美元的潛在支出項目，用于未來對金融業的解困——意味著白宮可以至少再要求國會拿出7500億美元來保證銀行業的生存。

在這份提案中，奧巴馬規劃在10年間從增稅和支出削減中撥出6000億美元，用作醫療改革的首期投資，同時，碳減排的“限量和交易”制度的財政收入首度亮相。這些收入部分將用于使財政刺激方案中的稅收減免永久化。盡管奧巴馬政府的預算案并非最終敲定（4月份將向美國國會提交一份多卷宗的請求），不過這份藍圖是他迄今最能體現意圖的比較詳盡的計劃。

“事實上，目前美國的財政赤字率已超過８％。”東北財經大學校長艾洪德說，“與歐美國家的過度負債和高杠桿率相比，中國政府負債水平較低，資產負債狀況更為穩健。”

國際貨幣基金組織駐中國代表處首席代表維韋克·阿羅拉也認為，中國前幾年在赤字率和債務率較低階段實行穩健的財政政策，創造出了現在的“調控空間”，從這個角度看，“中國在全球處于相對優勢位置”。

中國發展和改革委員會副主任劉鐵男日前表示，在經濟不景氣的情況下通過財政赤字來增加預算支出，以進行宏觀調控，這是國際慣例，并且是一個很重要、很直接、很有效的調控手段，目前中國財政赤字在應能控制和可以承受的范圍內。

赤字“關鍵赤在什么地方”

亞洲金融危機時期，面對首要任務是治理財政赤字，解決國有企業冗員和下崗工人再就業以及銀行壞賬等問題，朱基曾對其創下的2003年最高財政赤字有過一段非常精辟的闡釋，“關鍵不在于你的財政有沒有赤字，而是你這個赤字的水平是否在承受能力以內，特別是你這個赤字是用在什么地方，你赤在什么地方。”

當時，朱3098億元的財政赤字主要用在了基礎設施建設方面；發行了5100億元國債，則帶動銀行資金和其他資金渠道，實現了2萬億元（近1：4杠桿）的基礎建設工程，包括10萬公里的公路，其中1.3萬公里是高速公路；5000公里的干線鐵路；建設了9.5億千瓦的電站，改造了農村電網，中國移動的固定電話數量增加3.2億門??，由此拉動整個國家的工業生產，帶動了國民經濟的高速發展，為中國未來的經濟發展中長期發揮了巨大的經濟效益和社會效益。

當前，在全球金融危機日趨嚴峻、中國經濟遭受沖擊日益顯現的背景下，中國宏觀調控政策做出了重大調整——實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，并在今后兩年安排了4萬億元資金強力啟動內需，促進經濟穩定增長。其中，中央財政計劃兩年內支出1.18萬億元用于啟動經濟的各項投資，2008年底已提前支出了1000億元。除此之外，國家還將減免稅費6000億元左右；提高企業退休工人養老金的標準；對1200萬教師實行績效工資，提高他們的工資水平；增加農民的收入，擴大補貼范圍，提高補貼標準；在三年內投入8500億元實行醫藥衛生體制改革。

溫家寶在政府工作報告中稱，今年中央政府投資總額為9080億元，用于保障性住房、教育、衛生等。同時希望吸引社會資本和民間投資保持經濟增長，抓緊研究出臺鼓勵引導社會投資的優惠政策，穩定利用外資規模。

“雖然財政赤字逼近萬億元，但這是一個風險可控的財政赤字。”中國人民銀行濟南分行行長楊子強說，“借錢多少，關鍵要看還錢的能力。從中國財政實力看，完全能夠承擔得起。”“當前我們面臨的困難要比亞洲金融危機大，在這種形勢下，必須盡快扭轉經濟下滑局面，需要果斷出手，實施必要之策，使用赤字財政方法，力促經濟發展。”

對赤字擴大應保持足夠警惕

3月17日，2000億元中國地方政府債券發行經中國政府批準同意正式啟動。此次地方政府債券以省、自治區、直轄市和計劃單列市政府為發行和償還主體，由財政部代理發行并代辦，是還本付息和支付發行費的可流通記賬式債券，僅限2009年發行。

中國財政部表示，地方政府債券的期限為三年，對利息所得，免征企業所得稅和個人所得稅。對于如何確保地方政府履行償債責任的問題，財政部相關負責人表示，各地政府未按時上繳本息的，應當按有關規定向財政部繳付罰息。同時，將構建陽光民主的分配機制、互相制約的監督機制、科學合理的問效機制和責任追究的懲罰機制，防止“暗箱操作”和“權力尋租”。

據北京《新京報》報道，發行當日，財政部專門派員現場觀察招標。此次地方債券冠以發債地方政府名稱，如“2009年××省政府債券（××期）”；利息按年支付，利率通過市場化招標確定，“其信用接近于國債”。個人可以購買地方政府債券，其發行后可按規定在中國的銀行間債券市場和證券交易所市場上市流通。

中央財經大學稅務學院副院長劉恒說，招標意味著發債前沒有確定利率，是要看市場認可程度和承銷商競標的結果。至于三年期限，劉恒認為，這在中期國債里算是最長的期限，“可能是考慮到地方債產生效益需要時間”。

至于明年是否繼續發行地方債券，中國財政部官員表示，“將視宏觀經濟形勢變化等因素相機抉擇”，并指出，此次債券分配將向中西部地區傾斜，而且下達各地的債券規模只是控制指標，地方政府最終實際發行多少債券、哪些項目，還需按規定經同級人民代表大會審查批準后確定。對于中西部地區償還能力較弱的問題，財政部副部長李勇曾表示“可通過政府轉移支付等方式解決”。

赤字擴大的背景下，應該對未來財政收支運行的可持續性保持足夠警惕。“政府擴大財政赤字，不是一年行為，而是要持續若干年，這必須要有長遠考慮，遵循財政收支本身的運行規律。”中國社科院財貿所副所長高培勇表示，“彌補赤字，就要發行國債，加上歷年沉淀下來的國債還本，2009年發行國債有望創歷史新高，要避免形成財政包袱。”

賈康也認為，在全球金融危機沖擊下，中國財政增收壓力加大，意味著國家財政應“過緊日子”，更要講究財政支出效益。此外，要特別關注9500億元財政赤字中，中央財政部代地方發債的2000億元。這筆列入地方財政的赤字，可能潛藏著償還風險等問題。