征地區片價修訂方法與實施探討

劉 欣

摘要:在界定征地區片價實質內涵的基礎上,結合2005年成果提出了社會保障法、主導因素法、主導因素替代法、基于年產值倍數法和市場比較法的倒推法4種修訂方法,并對各方法進行探索分析。最后,對成果實施進行了前瞻,提出了有針對性的實施建議。

關鍵詞:征地區片價;修訂;實施

中圖分類號:F301文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)11—0087—02

征地區片價的修訂與公布實施是征地制度改革的重要組成部分,是中共十七屆三中全會和國土資源部非常重視的一項具有基礎性和戰略性工作,對推進國土資源管理與改革有著重要的支撐作用。成果應用前景廣闊,可為解決長期以來征地混亂,因缺乏剛性標準而造成的管理問題開創新局面,對我國征地制度改革和征地補償機制的完善具有深遠的理論和現實意義。2008年6月,國土資源部發布135號文[1],要求對2005年測算的區片價成果進行修訂與公布實施。隨著此輪修訂工作如火如荼地進行,尋求一種既簡便快捷,能充分利用已有成果,又科學合理適應當前社會經濟發展水平的修訂方法至關重要。因此,本文在分析征地區片價實質內涵的基礎上,結合已有的2005年測算成果,提出4種修訂方法,并分析了各方法的利弊,試圖探索出適宜的修訂方法,填補尚無簡捷修訂方法的空白,最后對成果實施提出建議。

1.征地區片價的實質內涵

根據《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》[2]的指導性意見,“征地區片綜合地價”是在城鎮土地利用總體規劃確定的城鎮規模擴展范圍內,依據地類、產值、土地區位、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素的差異,劃分征地區片,采用征地案例比較法和年產值倍數法等方法測算區片征地綜合補償標準。制訂征地區片綜合地價是將征地綜合補償落實到地塊的過程,其實質是征地補償標準,不含地上附著物和青苗的補償費;“征地統一年產值標準”是在縣域范圍內,綜合考慮被征收農用地類型、質量、等級、農民對土地的投入以及農產品價格等因素,以前三年主要農產品平均產量、價格為主要依據測算的綜合收益值,是計算征地補償費用的主要依據。可見,征地統一年產值標準和征地區片綜合地價其實質都是征地補償標準,因此可統一改稱為“征地區片價”。

2.征地區片價修訂方法探討

2005年征地區片價制訂時,從資料收集到標準制訂進行了大量的工作,涉及面廣,歷時較長。而征地區片價現時性較強,需三年一更新,若每次修訂都沿襲原制訂時的方法,不僅費時費力,還無法充分利用上一輪測算成果,造成重復性工作、且銜接性較差。因此,尋求簡便、快捷、適用性強的方法迫在眉睫。按部通知要求,本次修訂應以2005年成果為基礎。若能合理的確定修訂系數,由公式:2008年征地區片價=2005年征地區片價×修訂系數來確定修訂成果不失為一種好方法。基于此,本文提出社會保障法、主導因素法、主導因素替代法、基于年產值倍數法和市場比較法的倒推法。

2.1社會保障法

根據征地區片價實質,征地補償費僅包括土地補償費和安置補助費。“土地補償費”是對被征收土地本身的補償;“安置補助費”是對被征收農民的生活安置的補償。而土地補償費與農用地價格正相關,安置補償費與社會保障價格正相關,將補償含義外延,從而以農用地價格和社會保障價格的變化速率作為修訂系數,在2005年價格的基礎上確定修訂成果。此方法為疊加法的外延,適用于已經進行了農用地分等定級估價的地區。

2.2主導因素法

參考《河北省征地區片價調整方案》[3],層層篩選征地區片價的影響因素,得出區域國民生產總值、農民純收入、農業總產值、農產品價格、人均耕地、城鎮居民生活保障水平等因素可作為主導因素,通過一定的數學模型分析主導因素與征地區片價間的關聯度,計算其2005年~2007年的變化率,累加影響因素的變化率與關聯度的乘積確定修訂系數,以此修訂區片價。此方法數據可得性較強,科學合理,簡單實用。

2.3主導因素替代法

篩選出征地區片價主導影響因素,選取可得性較強的替代因素,以其平均變化速率作為修訂系數來確定修訂成果。

綜合分析征地區片價實質內涵中的影響因素,農用地類型、質量、等級、土地區位、地類、土地供求關系等因素對區片劃分影響較大,隨著時間推移變化甚微,對成果修訂的影響較小,因此不作為修訂考慮因素。其余的農民對土地的投入、農產品價格、當地農民現有生活水平、社會經濟發展水平、產值和城鎮居民最低生活保障水平等因素在最初征地區片價制訂中起到了舉足輕重的作用,且隨時間變化較大,列為主導因素,綜合考慮數據易得性及相似因素的可替代性,故選擇居民消費價格指數(CPI)、糧食價格指數和最低社會保障標準來確定修訂系數。CPI既可反映社會經濟發展水平又可反映人民生活水平;糧食價格指數是衡量土地產值和居民利益的重要因素;最低社會保障標準是征地補償中維護農民基本利益的根本要求。因此,選擇上述三個指標來確定修訂系數比較科學合理。此方法適用性較普遍,但尚需在實際修訂中進行實證檢驗。

2.4基于年產值倍數法和市場比較法的倒推法

倒推年產值倍數法,征地區片價由土地補償費用(Z1)和安置補助費用(Z2)加和求得,而Z1=P×K1= a/r〔1-1/(1+r)n〕×K1(P為基準地價,K1為修正系數,a為土地純收益,r為土地還原利率,n為土地使用年期);而Z2=Q×K2 =(Q1+Q2+Q3)×K2(Q為社會保障水平,K2為修正系數,Q1為養老水平,Q2為基本教育保障,Q3再就業培訓費用);由市場比較法倒推其最根本的影響因素即現行的征地補償水平。

由倒推法,征地區片價影響因素分別為土地純收益、土地還原利率、養老保障、教育保障、培訓保障和現行征地價格。而上述6因素均可量化獲得,進而采用綜合指數模型測算修訂系數修訂征地區片價。此方法適用于社會保障及土地市場較成熟的地區。

3.征地區片價成果實施的建議

征地區片價修訂與公布實施,是關系征地制度改革的關鍵一步,可為土地管理工作開創新的局面。實行征地區片價,是防止一些地方隨意壓低征地價格、損害被征地農民合法權益,從而維護社會穩定的需要;是防止一些地方漫天要價、影響國家建設用地,從而保障科學發展的需要;是理順征地制度改革思路、實行同地同價,從而順應市場經濟發展的需要;是落實城市支援農村、工業反哺農業政策,從而提高農民生活水平的需要。總結目前征地中存在的問題,為體現區片價制訂的“解決當前征地工作中存在的補償標準偏低、隨意性較大、同地不同價等突出問題”[4]的根本目的,保證成果的順利實施應做好以下四方面的工作:

(1)堅持征地區片價的剛性特征。應用時嚴格遵循“同地同價”原則,依法對征地區域按價補償,在同一區片內,不能因為征地目的、土地用途、征地項目性質、投資主體的不同而隨意提高或壓低補償標準,切實維護被征地農民的根本利益。

(2)政府負責,宣傳推行征地區片價。政府要充分利用不同媒體渠道加強宣傳,更新觀念,使群眾真正了解征地區片價的實質,保證其實施的公開、公平、透明和對農民合法權益的保護,為征地區片價實施創造良好的環境。

(3)明確征地補償分配方案,保證補償足額到位。由于征地補償費僅包括土地補償費和安置補助費,因此在費用的分配上,應本著征地補償費主要用于被征地農戶的原則,明確征地補償費在集體和個人間的分配比例,在征地審批和補償落實上要建立透明的監管制度,保障征地補償費合理分配與及時足額到位。

(4)構造失地農民的社會保障體系。就當前征地存在的問題來看,失地農民再就業難,社會保障程度低、覆蓋面窄等問題尤為突出。故從長遠來看,為失地農民建立社會保障體系是保障失地農民權益的根本途徑。譬如,政府可從土地出讓收益中提取一定比例用于失地農民的社會保障,被征地的集體經濟組織從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金用于失地農民的社會保障。

參考文獻:

[1]關于切實做好征地統一年產值標準和區片綜合地價公布實施工作的通知[S].國土資發,[2008]135號.

[2]關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知[S].國土資發,[2005]144號.

[3]河北省國土資源廳關于開展征地區片綜合地價調整工作的通知[S].冀國土資地字,[2008]37號.

[4]國土資源部就制訂征地統一年產值標準答記者問http://business.sohu.com/20050813/n240251916.shtml.

(責任編輯/王麗君)