信訪何須設“欽差”？

周兼明

據(jù)媒體報道，由全國人大法工委、國務院法制辦等單位的一批學者型官員，近日組成課題組，試圖破解進京上訪這一難題。他們提出了一種“全新”的信訪模式：通過整合現(xiàn)有信訪力量，以國家信訪局的名義常駐省市，設立信訪接待機構(gòu)，代表中央受理當?shù)匦枰鉀Q的信訪訴求，并做好督促疏導工作。盡管該構(gòu)想還處于“建議”階段，卻受到媒體的熱烈關(guān)注，被一些輿論戲稱為“信訪欽差之議”。

輿論的這種熱烈反應并不奇怪，它根源于信訪問題的高度敏感性。在中國，信訪是一個最容易制造話題的領(lǐng)域，從北大教授孫東東的精神病怪論，到沈陽大學新設“信訪方向”法學專業(yè)，無一不成為輿論追逐的熱點；它也是令地方各級官員頭痛的難題，不知有多少基層官員，栽倒在信訪一票否決制上。充其根由，信訪部門編制雖小，級別雖低（國家信訪局只是國務院辦公廳下設的副部級機構(gòu)），它的設立卻體現(xiàn)卜種試圖超越體制局限性的努力。在一種自上而下的政治結(jié)構(gòu)中，它力圖創(chuàng)造一種基層信息可以自下而上直接傳遞的制度性通道。這種通道設計，在具體運行電必然與整個社會的管理結(jié)構(gòu)發(fā)生磨擦。磨擦的結(jié)果是，自下而上的通道在一定程度上被外部的環(huán)境結(jié)構(gòu)所同化。其中，信息的截留、流失、損耗和扭曲，都是題中應有之義，具體則表現(xiàn)為訪民的合理訴求無效表達，冤屈越積越厚，政府各部門互相推諉。從這個意義上說，信訪部門所反射的問題，實際上是全社會的難題；信訪部門的困境，其實是整個體制的困境。

正因為權(quán)力上層仍然是社會的重心所在，自下而上的通道設計不但不能改變這一點，還必須適應和順應之，所以越級上訪、信訪向中央集中便成為一種必然。這與古代社會冤民往往選擇進城“攔轎喊冤”，或進京“告御狀”，本質(zhì)上是一樣的。太陽底下沒有新鮮事，既然社會的基本結(jié)構(gòu)沒有變，發(fā)生的問題、解決問題的途徑，也就很難有實質(zhì)改變。因此，今天再看到各種各樣的“欽差”出現(xiàn)，并不出人意外。時至今日，各種“欽差”已令人眼花繚亂。不但中央對地方有類似“欽差”的巡視制度，各行各業(yè)也開始派出自己的“欽差”。例如國土部在地方就派駐有土地督察局。2006年鄭州土地違法案曝光后，國務院即派出房價調(diào)查組、建設部城市規(guī)劃督察組、國土資源部全國土地調(diào)研組三路“欽差”。即便是信訪領(lǐng)域，人們也早已見到“欽差”的身影，例如中央機關(guān)派到地方信訪部門的督導官員。上述課題組的構(gòu)想，亦非“全新”。早在今年“兩會”期間，全國政協(xié)副秘書長孫懷山先生即提出：國家信訪局可以考慮成立分大區(qū)特派員公署，既方便上訪群眾，又可以督促地方開展工作。

實際上，早有歷史研究者指出，中國古代的官僚制度已十分完善，達到了此種政治結(jié)構(gòu)下的某種極限。包括“欽差”在內(nèi)各種傳統(tǒng)“資治”方法的層出不窮，似乎印證了這一點：在相似的結(jié)構(gòu)背景下，面對越來越復雜的現(xiàn)實問題，當下中國不得不從幾千年的政治智慧積累中吸取營養(yǎng)。但由此也可推論，類似構(gòu)想的實踐前景有限：哪怕是將完整的古代智慧都繼承下來，可以畢其功于一役，也解決不了可持續(xù)發(fā)展的長治久安問題。

如果將思路局限在傳統(tǒng)框架內(nèi)，將難以找到真正的出路。畢竟時代不同了，即使是計劃經(jīng)濟時代曾經(jīng)有效的一些方法，例如信訪在利益多元化的當代，也很難再現(xiàn)原有效果。面對更加復雜的事務和人心，只有與時俱進，尋找新的出路。雖然以中國之大，每天發(fā)生事情之多，各種矛盾看似千頭萬緒，但問題發(fā)生的環(huán)境土壤并沒有改變。要超越現(xiàn)行體制的局限性，從已有的創(chuàng)新嘗試看，迄今為止相對成功的實踐主要有三，即基層民主、黨內(nèi)民主和輿論監(jiān)督。三者都是從根本處著手，以彌補現(xiàn)行體制的缺陷，其意義都超過了信訪制度本身。

遺憾的是，近年來黨內(nèi)民主未見有實質(zhì)突破，仍然是形式多于內(nèi)容。基層民主在村一級本已初見成效，為更大范圍的民主實踐提供了低風險的實驗場所，卻因為出現(xiàn)“賄選”等混亂現(xiàn)象而有向回收縮的跡象。真正頗有成效的，還是近年來有所放開的輿論監(jiān)督。如果說信訪制度試圖制造的是基層信息由下向上的“直達列車”，那么放開輿論監(jiān)督就是對信忽的全方位捕捉、全方位即時呈現(xiàn)。這種與現(xiàn)代社會實際狀況、現(xiàn)代科技手段相結(jié)合的信息傳遞，是古代社會所不可比擬的，其效果也是少數(shù)“欽差”乃至整個信訪制度所不能企及的。只要堅持對輿論監(jiān)督尤其是異地報道的容忍與開放、現(xiàn)行體制上下信息不暢的缺陷，就能逐漸得到彌補與矯正。這或許才是中國社會政治文明漸進之正途。