論互聯網與公共政策

毛俊淋

摘要：隨著互聯網的迅速普及和發展，網民通過網絡對公共政策的制定產生了越來越重要的影響。從系統論的角度，對網民影響公共政策的案例進行了分析和整理，剖析了其發生的機理，并且提出了相應的對策和建議。

關鍵詞：公共政策；互聯網；系統論

中圖分類號：F811.0文獻標識碼：A文章編號：1675-3198(2009)24-0060-02

1背景

據最新數據顯示，截至2008年6月份，我國目前的網絡普及率為19％，盡管這一比例低于美國的72.5％以及全球的平均普及率21％。但我國網民數達2.53億人，超過美國居全球首位。網絡具有信息傳遞全面、迅速、互動性強的特點，網絡的普及不但給廣大人民群眾的娛樂、生活帶來了極大的便利，也激發了廣大群眾在網絡上發表自己對政治、經濟、社會等各方面問題的意見的積極性。近些年來，網民對于公共政策的制定的影響成為引人矚目的現象，網民或者就某一熱點問題發表意見，形成強大的輿論壓力I或者聲援政府的行為，這種網民和政府的互動促成了一系列的公共政策的出臺，比較典型的例子有“孫志剛事件”、廈門PX項目事件、“華南虎事件”，一直到汶川地震死難者設立全國哀悼日、審計紅十字會資金使用等問題上，網民的意見都發揮了不可忽視的重要作用。

2網民對政府的影響機制

政治系統論的創始人戴維·伊斯頓率先從系統的角度來看政治，將復雜的政治過程簡化為輸入——政治過程——輸出這樣一個簡單的系統，如圖1所示。認為，并不是所有的要求(demand)都能夠成為政策議題(issue)并且最終產生公共政策，這其中存在一個轉換機制，有相當多的要求并沒有進入政策議程即宣告死亡或者通過經濟、社會等系統得到了滿足。

在社會生活中，公眾會產生大量的要求政府從事某項事務的期待、意向、動機等，這些可以統稱為“愿望”，愿望必須首先轉化為“要求”，要求意味著政治化了的愿望。即要求政府來實現公眾的這些愿望，要求進而沿著系統內的通道前進轉化為政策輸出。但是并不是所有的愿望都能都能走完要求——政治系統——政策這一過程，每一個政治系統處理愿望的能力都是有限的，而民眾的愿望如此之多以至于如果這些愿望都輸入政治系統的話，將出現輸入超載的現象，進而引起系統的崩潰。因而，政治系統內存在著“守門者”這一角色，這個角色由政黨、輿論領袖、精英人物、利益集團等承擔，起到調節要求流置的作用t他們選擇、整合各種愿望使其進人政治系統，同時也屏蔽掉不符合自己利益或者對自己用處不大的愿望。

在正常的公共政策制定過程當中，這些守門者是很難繞過的，普通群眾的各種愿望往往都要經過他們的篩選而成為要求。這些要求還要經過下一輪的篩選、合并、縮減等，只有少量的要求經過一番轉化之后才能成為政策議程，進而形成政策輸出。用一個具體的例子來說明問題，比如汶川地震中阿民舉報紅十字會存在濫用善款的嫌疑，如果按照正常的程序來進行舉報的話，那么從公民這里開始需要經過層層的上報，而中間存在各種守門者可能由于自身利益的考慮等原因會阻礙這一要求的傳遞，因而這一愿望可能難以轉化為要求或者成為政策議程，難以引起政府的足夠重視，從而不了了之。而網絡影響公共政策的機制就在于。網絡在很大程度上繞過了這些守門者。草根的網民的要求直接為政策制定者所了解和知悉。從而產生壓力迫使政策制定者輸出政策回應網民的要求。網絡是任何人都可以接觸的，網民的意見直接就可以在網絡上方便的表達和聚合，而政策制定者無需經過守門者的篩選就可以直接接觸到網民的要求，這樣就成功的避開了守門者這一角色。如上述的紅十字會濫用救災善款的問題，一個網民率先揭發這一問題的存在，迅速引起上萬甚至數十萬網友的關注，網絡民意迅速聚合，形成強大的輿論壓力，網絡熱點往往很快就為政府最高層的信息部門所掌握，從而引起高層的重視，這就成功的避開了眾多的中間層級的守門人對這一愿望的刪減。

具體來分析，網絡的影響又得益于以下兩個因素：

首先，從網絡自身的特點看，網絡提高了社會的動員程度。即網絡更加緊密的連結起社會的各個階層，方便了全民就某一問題展開大規模的討論。這是由于網絡的特點決定的。網絡具有門檻低，便于交流和交互性的特點。門檻低即上網并不需要很高的文化程度和技術水平，只需要掌握簡單的計算機知識即可，因而網民涵蓋了社會各個階層的群眾，門檻低保證了網絡覆蓋面很廣；便于交流即網絡上各種技術比如論壇、QQ群等極大的方便了對某一個問題的宣傳和大規模的討論，從而使得民意可以集中的關注于某一焦點事件并且得到比較清晰的表達。交互性即網絡不是向報紙和電視那樣的單向度的交流工具，而是雙向度的，網民可以在網絡上發表自己關于某一問題的看法，眾多的網民可以形成相互的討論。在沒有網絡這一工具的情況下，這種對某一問題的全民關注和全民討論是非常難以實現的。

其次，新聞媒體的協同作用放大了網民的力量，促使政府吸納網民的意見。基于現代生活中網絡發揮的重要作用，網絡事件已經成為媒體報道的熱點之一。當某一問題成為網民熱議的焦點的時候，媒體往往選擇跟進報道，從而極大擴大了這些事件的影響，吸引更多人關注這些事件，放大了網民的影響力，相應的增加了對政府的壓力或者支持。不管是在“孫志剛事件”、“華南虎事件”還是全球華人簽名反對日本“人常”、設立全國哀悼日等等事件中都體現了新聞媒體與網絡輿論相互配合，共同促成了網民的意見對公共政策的影響。

3挑戰與對策

(1)公民阿上參政議政還沒有制度保障和法律保障。憲法賦予了每個公民言論自由的權利，而且言論的自由是公民表達自身的利益要求，促進公共政策民主化的必要前提。但是當前在很多地方，網民會因為自己在網上的言論而受到執法部門的追究，因而在表達自己的意見時不得不謹慎小心，以防招惹麻煩，這在很大程度上限制公民真實意見的表達。

(2)公民利用網絡參與公共政策制定，可能造成新的不平等。網絡在一方面抹平了網民的差別，不管網民的財產、性別、職業、社會地位情況如何，每個人都可以在網絡上發表自己對于某一問題的看法，在這個意義上，網絡提供了一個平等的進行公共對話的平臺。但是，這種平等是以掌握必要的網絡應用能力為前提的，目前為止，在我國互聯網的普及率也只有19％，對于占中國人口大多數的農民和受教育程度較低的群體來說，很多人沒有見過電腦，更不用說會操作電腦和上網了。因而，這一占人口很大比例的群體事實上不能利用網絡參與公共決策。這種“數字鴻溝”的存在可能造成參與公共決策機會的不平等，當網絡在公共決策中作用越來越大的時候，這些不能上網的群體就難以利用網絡發出自己的聲音，因而他們的利益和要求有被忽視的可能。因而，網絡造成了參與公共決策的機會不公平。

(3)互聯網在公共決策中的積極作用還沒有得到完全的發揮。我國當前還缺乏保證公民參與公共決策的制度安排，互聯網無疑為公民參與公共決策提供了一種新的途徑。但是必須注意到的是，當前我國公民對公共決策的參與是低頻度和低水平的，僅僅參與到了一些具有較大社會影響、公眾關注度比較高的決策，行政過程中仍有絕大多數的公共決策是在“黑箱子”里做出的，公眾難于真正的參與，表達自己的利益要求。這也是引起當前一些公共決策引起民眾較大不滿和執行難的根本原因。

4對策與討論

(1)提供更加完善的制度保障，確保公民言論自由權利得到必要的保護，為公民網絡議政創造更好的環境，為了更好的保障網民的合法權利，促進更多的公民參與到公共政策的制定中來，應當盡早以立法或者行政法規的方式規定禁止任意追查網民身份，只要網民的言論沒有危害國家安全。沒有違反法律法規的規定，就不應當侵犯其在網絡上的言論自由權，從而為公民參與公共政策提供良好的制度環境。這不但將有助于推動公共決策的科學化和民主化，也將有利于對政府的監督。

(2)促進網絡基礎設施建設，提高全民網絡應用能力，防止出現參與公共決策的“數字鴻溝”。針對廣大農村地區和受教育較低的群體的網絡使用率仍然很低的情況，一方面要加強網絡基礎設施建設，例如可以在社區建立免費的上網場所供公民上網參與政策討論，另一方面還要加強網絡教育，提高廣大農村居民和受教育低群體的網絡應用能力。另外，必須決策過程中通過其他的途徑來聽取公民的意見，以擴大民意的代表性。

(3)防止被網絡民意挾持。聽取網民的意見固然是好事，但是也應注意不能被網絡民意所挾持。“兼聽則明，偏聽則暗”，在制定公共政策過程中廣泛聽取民意能夠促進決策質量的提高，但是不能一味聽從民意來做決定，必須發揮決策者在專業知識和經驗上的特長。尤其是在網民素質不一的情況下，他們的意見也需要仔細的考察和判斷。

(4)建立公民利用網絡參與公共政策制定的專門渠道，充分利用互聯網上的信息量和知識量，拓寬公民參與的廣度和深度。掌握必要的信息是制定公共政策的前提，但是政府所能掌握的信息畢竟是有限的，引起其政策草案難免有瑕疵之處，盲目加以推行，將引發不必要的社會成本。如果在政策制定階段，將政策草案交由廣大公民討論。則可以盡早發現草案的不妥之處，從而促進公共政策的科學化。網絡則提供了更加快捷和全面的聽取公民對于公共政策的意見的重要途徑。可以采用建立專門的網站的方式，將更多的涉及到公民利益的公共政策拿出來討論，吸取民智，聽取民意，獲得公眾對于政策草案的反饋，并根據公眾的意見進行修改。同時還應當采用技術手段防止虛假信息的產生，使公共政策建立在更加堅實的民意的基礎之上。