淺談小城鎮綜合開發存在問題及對策

摘要：小城鎮布局和用地結構、強度的不合理，導致當前小城鎮綜合開發效益不佳，本文深入地分析了存在問題的原因，并從公共開發政策角度提出相應的對策。

關鍵詞：小城鎮綜合開發；用地布局；政策引導

1 引言

近年來，各地小城鎮綜合開發取得了階段性成果，也在開發實踐中取得了一定的經驗。但小城鎮在開發建設過程中，突出表現為城鎮用地結構不合理、城鎮布局過于松散等問題，筆者經調研，認為在以下幾個方面需加強和提高。

2 小城鎮綜合開發存在的問題

城鎮布局過于松散，用地粗放。絕大多數鄉鎮鎮區道路網絡框架面積是實際建設用地面積的1.5倍左右，也就是說實際建設用地僅占城鎮規模的60%左右，約占40%的城鎮土地為空閑地。“空心村”現象比較嚴重。

城鎮用地結構不合理。城鎮鎮區用地以居住用地為主，占城鎮用地的60%左右；而城鎮工業、公共設施和綠化用地的比例則相對過少，每項僅占城鎮用地的2%左右，人均用地不足20平方米。

城鎮用地強度過低，建筑類型不均衡。城鎮用地強度不合理除了建筑密度過低外，還表現在建筑容積率過低，僅為正常城市用地容積率的1/3-1/4，城鎮住宅多為低層院落，公共建筑也多以二層為主的沿街商住樓。城鎮建筑類型不均衡主要表現為居住建筑、公共建筑及生產性建筑之間的比例不合理，不均衡。

3小城鎮綜合開發問題原因分析

政策制度還不夠完善。小城鎮綜合開發客觀上存在管理體制不健全，相關的土地使用、房地產交易等方面的政策機制還很不完善，在一定程度上制約著小城鎮開發。在土地使用方面，往往形成兩種極端。一種是忽視城鎮城市發展的差異，套用城市標準來規定小城鎮開發。另一種是不管不問，自由放任。一些鄉鎮即使是使用農用地進行建設，受各種原因影響，土地部門查處不到位，造成土地浪費。

建管體制還不健全。以往的小城鎮建設大多數是小規模、小體量的單體建設，面、量及管理技術等方面的要求都比較低，主要依靠鄉鎮建管部門來管理。隨著小城鎮開發的興起，城鎮建設的規模、體量及施工難度等方面都比以往要求更高更嚴，需要對建管體制作相應的調整，強化專業管理，而這種專業管理的體制還沒有形成。

主體的培育還剛起步。圍繞小城鎮開發，需要培育四支隊伍，即村鎮施工企業、村鎮房地產開發企業、村鎮工程監理企業和村鎮建設管理機構。目前這四支隊伍中，前三支隊伍的培育還不到位，但村鎮建管機構的改革方向還沒有確定，影響了村鎮規劃建設管理水平。

地方政府領導主觀意識上存有問題。一是對綜合開發的理念理解不到位。沒有從優化城鎮布局角度進行項目選擇，而是誤解成新鋪一條路，沿路建設“兩層皮”的房屋。這種做法不僅不利于增強城鎮的集聚功能，而且造成基礎設施的浪費。二是工程設計品位和建設質量不高。不少鄉鎮套用一張圖紙，建筑明顯缺乏特色。有些鄉鎮采用零星分散的建設方式，工程質量難以保證。三是用地政策理解不到位。不少鄉鎮確定的開發項目為新征農用地建設項目，在國家控制農用地轉用的宏觀政策背景下，沒有及時調整土地規劃，致使開發項目長期不能啟動。

4小城鎮綜合開發對策建議

4.1針對弱勢，強化功能，突出小城鎮綜合開發

從各地區的城鎮建設主要指標比較來看，主要存在的差距在于城鎮住宅、城鎮公共設施、城鎮生產性建筑及城鎮環境質量四項指標。從當前的建設狀況來看，小城鎮住宅建設、商業街區建設和市場建設初具規模；從總體發展狀況來看，隨著經濟社會的發展，群眾收水平的提高及城鄉交通狀況的不斷改善，城鎮化進呈不斷加速，城鄉流通日趨頻繁。當前小城鎮建設應在規劃指導的前提下，在小城鎮商業街區、住宅小區、市場建設和工業小區或民營經濟區建設的初具規模的基礎上，可以以“兩區一村”創建為抓手，增強規劃實施效果。一是以創建小城鎮“精品街區”為抓手，促進城鎮功能提升；二是以創建小城鎮“示范工業集中區”為抓手，增強產業功能；三是以“康居示范村”創建為抓手，引導村莊集聚。

4.2科學規劃、合理布局

小城鎮發展規劃是指導建設和管理的客觀依據。必須遵循市場經濟規律，堅持以人為本的原則，從發展區域經濟的角度入手，立求做到小城鎮建設與人口、資源、環境及歷史文化、民族特色的協調發展。

堅持小城鎮規劃的科學性與實踐性的統一。要避免出現規劃與建設脫節，建設與管理脫節的問題。必須對現有小城鎮進行科學合理的功能定位，做好人口預測和建設布局。要把小城鎮建設與發展鄉鎮企業緊密結合起來，鄉鎮企業要集中連片，注意環保，商貿市場建設要依從商品資源狀況和商品流通的特點，優化建設專門市場和多功能綜合市場。

堅持規劃的現實性與超前性的統一。小城鎮規劃既要立足現實，更要注重長遠發展的需要，一次科學成功的規劃至少要能適用20年而不顯落后，這是小城鎮規劃的一個中心問題。既要反對不切實際的空想主義，更要反對眼光短淺、削足適履的唯現實的保守主義。

4.3壯大隊伍，規范管理，提高城鎮建設水平

要提高小城鎮建設水平，就要從源頭抓起，就須壯大四支隊伍，即村鎮建管隊伍、村鎮施工隊伍、村鎮房地產開發企業、村鎮監理隊伍。鼓勵各鄉鎮適應小城鎮綜合開發建立相應的房地產中介和城建投資機構。加大村鎮建設主體的組建工作力度，健全村鎮服務體系，推動小城鎮綜合開發，促進城鎮“三高三化”（高起點、高標準、高品位規劃，標準化、規范化、工藝化施工）規劃建設。

4.4強化政策引導，營造特色城鎮

營造特色小城鎮，必須確保規劃的龍頭地位，注重特色城鎮規劃的編制和研究。要迅速完成城鎮控詳規編制，加強規劃指導和政策引導。在城鎮綜合開發的同時，必須十分重視基礎設施的綜合配套，杜絕為完成任務而只建設不配套的不良傾向。土地管理部門要加強對城鎮國有存量土地和閑置集體建設用地的登記，并圍繞盤活這些存量土地，推動綜合開發制定切實可行的政策措施。規劃、建設和土地等管理部門要加強業務指導。

4.5加強培訓，提高鄉鎮干部的城鎮經營水平

以推動小城鎮綜合開發，強化城鎮經營為抓手，以推動城鎮化為目標，加強對鄉鎮領導干部對規劃、土地、房地產等相關法律、法規和技術理論的培訓，提高廣大干部的理論水平。進一步加大小城鎮綜合開發政策的宣傳，保證既有各項政策落實到位。在試點基礎，盡快完善制定各項村鎮房地產政策，引導小城鎮綜合開發的快速健康發展，以打造出小城鎮“精品街區”和“示范工業集中區”。

5結語

在小城鎮綜合開發過程中，要充分發揮政府在小城鎮建設中的引導、啟動和調控作用，改善小城鎮發展的政策和制度環境，政府要立足于創新，從制度和政策上推動小城鎮建設，政府還要承擔城鎮建設的總體規劃與定位，從而保證小城鎮綜合開發在科學發展觀的引導下健康發展。

作者簡介：高維剛，男，1976年生，本科，規劃工程師，研究方向：小城鎮規劃管理