貴州農村少數民族低保戶的現狀與對策思考

黃　真

(貴州畢節地區民族研究所貴州畢節551700)

摘要農村最低生活保障制度使得農村的貧困群體得到了十分及時且必要的救助，這對保持農村社會的穩定和整個國家的和諧都起到了非常重要的作用。繼續作好這一工作，必須多渠道籌措資金；必須堅持評審程序化、公開化的原則；資金發放應堅持社會化的原則；應該逐步實現由指標式低保向應保盡保過渡；在條件成熟的地區，要對低保制度進行地方性立法。

關鍵詞少數民族；低保制度；推行完善

貴州的大方縣大山苗族彝族鄉、黔西縣太來苗族彝族鄉、百里杜鵑管理委員會的普底彝族、苗族鄉均屬于畢節試驗區，該試驗區位于貴州省西北部，西鄰云南，北接四川，東、南分別與遵義、安順兩地區和六盤水市接壤。轄畢節、大方、百里杜鵑管理委員會等9個縣(市)。2007年末人口740萬，有36個少數民族，少數民族人口占全區總人口的28%，屬于西部少數民族邊遠落后的農村，也是多數低保戶人群比較集中的山區。

最低生活保障制度是指公民因受社會經濟因素影響而陷入貧困狀態，由政府給予最基本生活保障的國家救助制度。農村最低生活保障制度是解決農村貧困群眾溫飽問題的重要舉措，對于構建社會主義和諧社會，建設社會主義新農村都具有重要意義。最低生活保障制度是我國社會救助體系重要的組成部分，該制度誕生至今已逾10年，在不斷總結各方面經驗的基礎上也漸趨走向成熟，它根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發生困難時，都有權利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現金和實物救助，俗稱“低保”。目前，低保制度推廣和完善面臨最大的問題有三個方面：一是低保資金的來源，二是低保戶的評審，三是低保運行的監督。針對這三方面的問題，特提出以下意見：

一、在資金來源上，應該多渠道籌措資金

資金問題是農村低保制度得以實施的關鍵。現行的農村低保制度主要采取市、縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式，中央財政安排適當農村低保資金，許多地區由于基層財政沒有能力對低保資金進行配套，嚴重影響了農村低保的推廣，這種現象在農村的其他保障制度推廣中也普遍存在。這對于經濟條件尚好的東部沿海地區問題不大，但經濟欠發達的中西部地區尤其是國家級、省級貧困縣市的財政壓力很大。考慮到中央及各級政府財力有限，支持實施農村低保制度不應平均投入支持財力，而應突出重點，有針對性地實行傾斜。根據各省經濟狀況的不同，中央確定轉移支付低保資金的比例，對于沿海開放的省份中央可以不補或少補；對于內陸較貧困的省份，中央應加大財政支持力度(30%～50%較為適宜)，盡可能的減輕省級的財政壓力；對于特別貧困的省份，如貴州、青海、西藏，中央至少應負擔低保總支出的一半。這樣劃分的依據有二：一是各省經濟情況不同，自給能力有別，區分不同情況給予支持符合建立和諧社會，全國協調發展的主流；二是經濟越是發達的省份和地區，需要低保救助的人越少，越是貧窮的地方，越沒有能力安置配套資金，越需要大力支持。

中央政府完全有能力提供低保資金。2005年，政府的財政收入已經達到3萬億元，僅增收部分就達5000多億元，中央財政加大支持農村低保的力度應該不成問題。建立農村低保制度究竟需要多少錢？如果按每人每月“補差”30～40元計算。如今還沒有享受低保的2600多萬貧困人口每年大約需要100億元。但是，這筆錢并非都要“新增”。按貴州省的說法，取消農業稅后中央給地方的轉移支付款項中，已經有“農村特困戶救濟”這一項，即使貴州省補差金額增加到40元，也不過再增加1．5億元。除去已有的中央轉移支付的資金，全國“新增”投入也就在30～50億元之間，而貧困人口每人每月可得到低保救助金為40元。按比較寬裕的計算，整個資金量再翻一番(每人補差70元左右)，也不過100個億，相當于2005年財政收入的0．33%。所以說，解決農村低保的資金問題的前景應該是很樂觀的。2007年第二季度，民政部統計低保的補助標準是71．4元/每人每月，6月份的計劃支出為7．4億元，按此計算全年不過88．8億元，僅占2006年全國財政總收入(39373．2億元)的0．2255%。這個比例低于2005年。所以中央完全有能力推進農村低保的全面覆蓋。

在省份內部，各級亦應參照上述模式確定省級和市縣各級分擔的比例，可以按照地區人均國民生產總值的數額確定各級負擔的比例，如貴州省對于人均在1．5～2萬元的縣市給予15%的補助，對于超過2萬元的縣市完全由地方各級自行負擔，對于1～1．5萬元的省級補助30%～50%。這樣就可以實現省內的平衡，做到把錢用在最需要救助的農民身上。同時各級政府要設立低保資金專用帳戶，實現專帳管理，專戶專用，專款專用，封閉運行，低保資金列入財政預算，到期強制劃撥，優先保障的運作模式。對于來自社會各方面的捐贈要及時繳入專用帳戶，防止挪用。各級政府在負擔比例相對穩定的情況下還應該逐年增加資金投入量，以切實提高低保戶的保障水平。由于資金短缺，農村社會保障不論是“五保戶”、最低生活保障還是扶貧、救災救濟都存在著覆蓋面范圍過窄、保障水平過低的問題，僅僅能夠解決農村保障對象的生存問題，無法從根本上解決社會公平和發展問題。

二、在低保對象的選取上，要堅持評審程序化、公開化的原則

在大方、黔西、百里杜鵑管委會的3個民族鄉調查發現，每個低保對象的確定必須在符合收入條件的基礎上，經過村級評議，鄉鎮審核，縣市民政部門審批，省級監督的程序，有效杜絕非貧困因素的干擾。同時各評審級次的結果都必須及時在鄉村兩級公示，給其他村民提出異議進行監督留有時間，省級政府的監督可以采取不定點抽查的方法和對宏觀政策的調整方面。

三、在資金的發放上，應堅持社會化的原則

據調查，有一些村的低保資金是由村干部冒名代領的，而被保人根本不知道自己有低保，這是低保資金發放上的一些漏洞。因此，可以通過分布廣泛的農村金融機構，如信用社、郵政儲蓄網點代發低保金，這樣做有助于避免克扣、冒領及不必要的行政干預，節省人力、財力、物力。但在實際操作上難度較大。

四、在低保的監督上，應堅持多元化，依靠群眾的原則

通過公示低保審核程序讓群眾參與低保的全過程，人民群眾參與監督是最有效的監督。還可以通過上級的行政監督、平級及上級的審計監督，紀檢監督等多種方式，防止濫用職權、截留挪占、弄虛作假的行為發生。

五、在保障對象的范圍上，應該逐步實現由指標式低保向應保盡保過渡

農村最低生活保障制度是一件關系7億農民切身利益的大事，是解決“三農問題”的一項重要的保障措施，是建設社會新農村的基礎，是建設和諧社會、實現城鄉和諧、分配和諧的關鍵一步。所以，低保制度的完善具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。長期以來，我國社會保障體系并存著兩個相互獨立又相互聯系的層次，城鎮企事業單位中的就業人員享受著相對較為完善、水平較高的社會保障服務，而農村廣大農民在這方面的情形恰好相反，農村地區居民除民政部門的救濟外，幾乎不存在完整的社會保障體系。

都是貧困戶，都符合低保條件，有人得不到救助就會引發諸多矛盾，與公平原則不符，與和諧社會相悖。在目前還沒有能力實現應保盡保的情況下，應該給貧困市、縣、鄉、鎮更多的指標，而不宜平均分配，因為越是經濟落后的地區，貧困人口就越多，需要救助的人和相應的資金投入就越多。黔西縣太來鄉2006年共有貧困人口2300多人，占鄉總人口的12%，目前只有1678人得到低保，仍然有貧困人口只能繼續等待低保指標的增加。不過少數民族全部納入低保，切實保障了農村少數民族貧困群眾的基本生活。在調查的3個民族鄉都優先把少數民族低保戶納入低保發放對象。

六、在低保金的發放標準上，定額補助雖然存在一定問題，目前還不適宜采取補差原則

定額補助是每月發給低保戶固定金額，享受者人人平等，這樣易于操作，節省人力、物力，又可以避免糾紛的發生，是目前各地普遍推廣的補助模式。

七、在條件成熟的地區，可以對低保制度進行地方性立法

目前建立農村最低生活保障制度只是依據上級的指示、辦法、意見等，隨意性大，不具有持久性，這不利于低保制度的發展。各地在運作模式成型、條件穩妥的情況下可以制定地方性法規和地方政府規章，以期將低保法制化。

總之，農村最低生活保障制度的完善具有重大的現實意義和深遠的歷史意義，低保制度使得農村的貧困群體得到了十分及時且必要的救助，這對保持農村社會的穩定和整個國家的和諧都起到了非常關鍵的作用，不斷完善農村最低生活保障制度是建設和諧社會的需要，也是建設社會主義新農村的需要。

參考文獻

[1]人民大學學報，2008．2．

[2]周琳瑯．統籌城鄉發展理論與實踐．北京：中國經濟出版社，2005．

[3]鄭也夫．中國農村現狀．北京：中國人民出版社，2006．

作者簡介

黃真(1982-)，貴州省畢節人，本科畢業，貴州畢節地區民族研究所干部．