英國“報銷門”的制度性透視

和靜鈞

“丑聞”的最大悲哀是，明明是“丑聞”，卻被大部分人所默認，或是“丑聞”只止于丑聞當事人，沒有鏟除滋生丑聞的制度環境，然后就是“前腐后繼”，惡性循環。

由《每日電訊報》5月8日引爆的“報銷門”，沸沸揚揚近一個月后，隨著近期英國地方議會選舉和歐洲議會選舉的結束，逐漸淡出媒體視野。英國選民已經“用腳投票”表達了自己的意見，除了投票率再創新低之外，參加投票的選民中一些人干脆把傳統票轉投給邊緣小黨或極端黨團，通過流失票源，以示對主流政黨無能表現的懲罰，并表達對政黨腐敗的痛恨。

塵埃落定之時，也許是我們可以理性地回顧和評估問題的恰當時機。要看透英國“報銷門”，先得從英國議員享有的補貼制度及英國“腐敗零容忍”文化談起。

制度淵源

英國“報銷門”的本質，是議員“濫用”補貼制度中的議員“特權”，形成多報、亂報補貼，繼而損害了公眾認可的議員補貼制度，降低了議會及政府內閣的道德權威。之所以不能把這一丑聞命名為“騙補門”，是因為這一丑聞并不涉及“合法性”問題，而是“適當性”問題。雖然只是碰觸“適當性”問題，但一樣要受到法律與道德的雙重檢索，一樣是問題嚴重。

英國不崇尚比例代表制，而是執行“小選區多數代表通吃制”，這樣的制度可以保證把林林總總的小黨派擋在議會大門之外，也可以把每一選區中被公認的最受支持、最有道德權威的議員選進議會。英國下院事實成為了為數不多的幾個主流政黨的交易場所。目前看來，下院議席由執政黨工黨、反對黨保守黨和自由黨割據。這樣的黨派相對集中的事實環境，勢必會誘發議員之間的“密室政治”和“場外交易”，即使產生道德如何高尚的民意代表，一旦進入下院議會后，就有可能因“利益趨同”而形成某種腐敗默契。

以上的論斷恰當地解釋了“議員補貼制度”生成過程中的“內幕操作”因素。在現行法律下，由議員自己商定、并由議長具體擬定條文的“議員補貼制度”，一向是內部“私活”，并不準向外過多透露。缺少監督，滋生腐敗。這也應了英國阿克頓勛爵的一句名言：“絕對的權力，絕對的腐敗”。

數年前，公眾對議員報銷費用的“知情權”訴求，隨著《信息自由法案》實施力度的加強而呼聲愈高，但議會集體“抵制”民意，佯裝不知，不予理會。一年前，英國高等法院一紙判令，要求議會公布議員領取公共開支補貼，議會才同意將在2009年適當時候公布有關信息。

制度結構

下面具體談談“議員補貼制”。

與大部分歐美國家所流行的“高薪養廉”的思路一樣，英國也以寬容的心態，用相當高的薪金和優厚的福利來“禮遇”議員、閣員及公務員。至于“薪”到多少程度，才算是“高”，歐美各國都有不同的標準和心理認知。

與固定的“薪金制度”不同，靈活的“生活補貼制度”，反映了議員常常往返于威斯敏斯特宮與所在選區的事實需要，也給議員在聽取和收集民意時展開更豐富多彩的工作帶來了便利。假如議員只領取固定薪水，這對來自倫敦市之外選區的議員而言，是極不公平的。

一般來說，議員補貼內容有三大項：生活補貼、第二套住房補貼、助手費。

這三大項都屬于合情合理范疇，生活補貼屬于福利性待遇，第二套住房補貼則是針對很多議員因在倫敦議會開會期間，個人“居住”的移動而產生的額外費用。助手費則是指議員在開展工作時總要聘用秘書、顧問、助手等而產生費用的事實。

除以上三大項之外，還可以報銷通訊費等一些雜項。

這樣，按英國現行制度，內閣成員和議員在職期間，平均每年可領到6萬英鎊的薪水和13萬英鎊的補貼。這些津貼出自公共開支，基本上都是納稅人的錢。

在最初由下院議長馬丁負責編訂的《議員待遇綠皮書》中，對第二套住房補貼的規定比較松散，在如何認定“第一套住房”及“第二套住房”上沒有嚴密的技術性規定，造成了制度性“漏洞”，出現了“失之于寬”的缺陷。加上這一塊的補貼額度豐厚，包括住房貸款利息補助、家具添置費、清潔費、房租費等，吸引了許多議員在此項目上“弄虛作假”。

在“報銷門”發作之前，就屢發濫用公共補貼的丑聞，如工黨議員哈里·科亨套取31萬英鎊住房補貼、保守黨議員德里克·康韋向妻兒發放近40萬英鎊的秘書費。更好笑的是，4月底，英國好事者們羅列了一大堆涉及政府高官與議員的具有轟動效應的丑聞事件，推出了一個“排名榜”，位列第一和第二的是英國內政大臣史密斯報銷家庭影視費中的“公款看黃片”費和這位大臣把親戚的房子設定為“第二套住房”，以套取高額補助。

腐敗零容忍

從以上分析可得出初步結論，即因為制度性問題而導致部分議員道德標準的崩塌。假如在一個沒有“腐敗零容忍”民眾背景下，這些議員和內閣官員的亂報賬行為，更多會被看成是“正常”中的“不正常”，不會形成民意和輿論壓力。

但是，在保持“腐敗零容忍”的國度里，不論是只涉及4.47英鎊的“狗食費”，或腐敗標的為10英鎊的看“黃片”費，都是足令國民震怒的“腐敗大案”。除了涉及多報第二套住房補助的涉案金額較多之外，其他的“腐敗標的”金額都很小，如涉及自由黨議員的，有自由民主黨前領袖孟席斯·坎貝爾報銷房屋粉刷費1萬英鎊（1.5萬美元）；自由民主黨內政事務發言人克里斯·休恩報銷熨褲費119英鎊（179美元）；住房事務發言人倫比特·歐皮克報銷40英鎊（60美元）法院傳票費。在《每日電訊報》6月1日揭露的最后一批“報銷門”丑聞中，布朗政府的兩名大臣也卷入其中，運輸大臣胡恩“多報”了住房津貼384英鎊，財政大臣阿利斯泰爾·達林同時報銷兩處住房補貼，多報了600英鎊。

“腐敗零容忍”，即是一個國家法律和政治制度整體融合的結果，更是一個國家文化傳統與國民精神完美結合后形成的結晶。不同的國度，會有不同“腐敗靈敏度”，正如孟德斯鳩在《波斯人的信札》中曾說：“人的想象，自然而然適合于所在國的習俗；8天監禁，或輕微罰款，對于一個生長在溫和國家的歐洲人，其刺激的程度，不亞于割去一條手臂對于一個亞洲人的威嚇。”

“報銷門”傳開后，隨著卷入丑聞的議員及內閣官員人數越來越多，英國民眾舉國震驚。

憤怒的民意壓力和涉案議員的道德自省，雙重夾攻下，導致議員紛紛辭職“謝罪”，沒有主動辭職的議員也被所在黨派“暫停了”工作。倫敦智庫機構歐洲改革中心主任查爾斯·格朗特對記者表示：“議員一旦因為這種事辭職或停職，他的聲譽就完全毀了，沒人會再支持他，他也無法再參與下次競選。”

丑聞推動改革

一樁正常的“丑聞”大概在經歷這么幾個環節：“丑事”在先，被揭成“丑聞”，“問責”風暴，推動“改革”。

早在“報銷門”密集爆發之前，布朗政府就針對零星出現的議員補貼丑聞，要求“議會標準委員會”進行評估，并出臺改革建議。

按以前的制度設計，議員的補助法律制定權由議員自己掌握，現在改革方向由一個獨立于議會的委員會來決定和監督，并且要把報銷信息及時全面地公之于眾。

針對第二套住房亂報賬的問題，有人建議改革的重點放在這一項上，并提出許多具體的辦法，如按議會出勤日給補助，不再設定第二套住房制度。

最大的變革將來自議會和內閣本身，新的選舉法將會讓更多的不同黨派代表進入由三黨把持的議會，議會將會更充滿動力。

預計一半以上的議員因“報銷門”而離開議會，使得英國第一次有充分機會補充新鮮“血液”。“丑聞”不論是否跟執政黨有關，最終都會轉化為選民對執政黨的懲罰。布朗政府面臨信任危機，隨著國內經濟持續惡化，布朗政府甚至還有垮臺的危險。

丑聞推動改革。“丑聞”的最大悲哀是，明明是“丑聞”，卻被大部分人所默認，或是“丑聞”只止于丑聞當事人，沒有鏟除滋生丑聞的制度環境，然后就是“前腐后繼”，惡性循環。■