爭議ＷＨＯ

汪　偉

如何更有效地協調疾病防控工作，與其說這是陳馮富珍個人的難題，不如說是WHO這樣的聯合國組織需要直面的全新的挑戰。

經過一個全球范圍內的專家電話會議，6月6日，WHO(世界衛生組織)總干事陳馮富珍宣布將維持現在的甲型H1N1型流感的警告等級:五級。這表示一場流感已經在全球兩個區域內發生人傳染人的感染。從4月29日發布五級警告以來，WHO堅持將這個警告級別維持了一個多月，為此招來了越來越多的質疑。

甲型H1N1型流感的沖擊已經漸趨平伏，這與五級警告對人們造成的心理壓力不匹配，人們因此懷疑WHO反應過度——而在4月底，抱怨的內容恰恰相反，那時候人們懷疑WHO反應過于遲緩，以至于錯失了防控這種新型流感的良機。

分級警告制度的合理性和總干事陳馮富珍——在抗擊SARS和禽流感中有良好記錄的前香港衛生署署長——的領導能力也受到了懷疑。媒體把她和她的前兩任總干事——韓國人李鐘郁和挪威人布倫特蘭相比較，覺得她缺乏領袖的政治魅力。西方也沒有忘記陳馮富珍的身份:一個中國人——而且是第一個執掌聯合國機構的中國人。甲型H1N1型流感肆虐的初期，中國隔離了一些從疫區來的旅客，禁止從疫區進口豬肉，暫停了上海和墨西哥城之間的航空線路，這些措施引起非難的時候，一些海外媒體也沒有忘記旁敲側擊地提醒陳馮富珍，不要偏袒自己的祖國。

但這些指責和暗示很難說是公平的。在今天的世界上，疾病的全球化程度越來越高，防治疾病的聯合行動越來越具有政治色彩。如何更有效地協調疾病防控工作，與其說這是陳馮富珍個人的難題，不如說是WHO這樣的聯合國組織需要直面的全新的挑戰。

為WHO辯護

5月底在日內瓦召開的世界衛生大會上，陳馮富珍為分級警告制度和WHO的決定作了辯護。

“大流行的一個決定性特征是全世界人口大都具有被傳染的可能性。這不是說所有人都會受到感染，但所有人都面臨著被感染的危險。”陳馮富珍在5月19日的開幕式上說，制造抗病毒藥物和流感疫苗的能力，對于一個具有68億人口的世界來說，遠遠不夠。因此使各國保持警惕，提醒它們采取有針對性的措施是完全必要的。

她警告說，新型流感目前的溫和也許只是“暴風雨前的平靜”。

甲型H1N1型流感暴發兩個半月以來，已經蔓延到100多個國家，造成1萬多人感染，100多人因此死亡。幾乎無法確認這種新型流感是什么時候開始流行的，WHO得到確鑿的報告是在4月23日。消息分別來自墨西哥和美國，前者報告說，從3月18日到4月18日發現47例“重癥肺炎”，其中12人死亡，美國的報告提到分離出一種新型的H1N1型病毒，正是這個消息導致WHO兩天后發出了流感三級流行警告。

這個警告級別存在爭議。向全世界發布這一警告之前，墨西哥和美國的疫情已經成為當地媒體的主要話題。陳馮富珍召集WHO緊急情況委員會的專家們進行電話會議，商議是否要發布更高的警報級別；但會議的結論是維持原狀，觀察事態的進一步發展。

香港大學的流感專家管軼事后對《新民周刊》說，WHO在4月25日的猶豫使它們錯失了發布警告的最佳時機，而全球也失去了控制這種疾病的第一落點。警告發布之后兩天，全球感染這種疾病的人數增加了很多，歐洲尤其是北美出現了大量感染者，很快有人批評WHO“反應遲鈍”。

面對發展中的疫情，WHO如何做出正確的判斷？除了取決于總干事和專家們的決斷，也依賴他們能否得到及時全面的信息。WHO的官員自我解釋說，一開始墨西哥沒有及時向WHO提供關于這種新型疾病的資料，而墨西哥反過來指責WHO忽略了他們提供的報告。

糾纏行政程序的細節并沒有多大意義。一方面，WHO這樣的聯合國機構和各國政府機構一樣存在效率低下的毛病，另一方面，雖然成員國有向WHO通報疫情的義務，但這種義務履行的情況向來不佳。出于種種擔心和顧慮——有時候是政治方面的，有時候是經濟方面的，成員國政府并不總是及時地通報全面的信息，而WHO對此沒有任何強有力的約束手段——盡管經歷了SARS之后，這種情況已經有所改善。

4月27日，WHO將警告級別提高到四級，兩天后再次提高了一個級別。除了發出了五級警告——這是分級警告制度創設以來發布過的最高級別，陳馮富珍不止一次表示，警告級別有可能在短期內提高到六級。但WHO和成員國之間關于警告級別的分歧很快就公開化了。5月初，WHO正在考慮要不要將警告級別調高到六級的時候，墨西哥自行調低了首都墨西哥城的流感警告級別(從最高級的紅色調低為較高級的橙色)。5月底，日本的感染人數急劇增加，WHO再次考慮發布六級警告，但日本政府對此表示反對。

這些分歧的原因之一是提高警告級別在經濟上的負面影響。鑒于SARS和禽流感的教訓，各國對全球性傳染病保持著高度的警惕——用陳馮富珍的話說，“世界從沒有像現在這樣保持警惕和戒備”——隨著警告級別的提高，防疫措施上升到限制人員流動和商務活動等方面，不可避免地要打擊那些疫情較嚴重的國家的經濟。

當疾病防治的形勢趨于平緩，部分成員國開始抱怨WHO過于神經緊張，影響了世界經濟復蘇。

一些國家要求WHO改革流感分級警告制度。這個制度是2003年為應對全球肆虐的H5N1型禽流感疫情而開發的，主要用于描述流感流行的地理范圍。H5N1型禽流感的病死率超過50％，2005年前后給全世界——尤其是東南亞——造成了重大的損失，相比之下，甲型H1N1型流感是一種相對溫和的疾病。后者流行的范圍更廣，但治療有效，死亡率低。爭議主要是因為分級警告制度不能區分不同流感的嚴重程度。

在疾病研究和疫情警告這個領域，WHO面臨的是一個兩難的局面。醫學界對新疾病知之甚少，卻不得不立刻決定警告的級別。

在世界衛生大會的開幕式上，陳馮富珍承認，“我們有線索，許多線索，但可靠的結論卻很少。”在閉幕演講中，她又說，“宣布流感大流行的決定是一種責任，一種義務。”

她說自己將本著科學信息和專家意見做出決定，但是也不得不“考慮到這樣一個事實，科學是在為民眾服務的過程中顯示它的用途和價值。為民眾服務，就要得到民眾的信任、理解和擁護”。

即便如此，WHO并不打算徹底改變分級警告制度。在接受《新民周刊》的采訪時，WHO表示，將在此制度之外推出一些新工具，幫助各國依據某種疾病的嚴重程度來選擇應對方案。

低調的成績

臺灣地區第一次以觀察員的身份參加了5月的世界衛生大會，這是陳馮富珍出任總干事以來的一個重要成績，盡管人們很少提到這一點。一直以來，擴大WHO在疫情通報和防治方面的覆蓋面和WHO以主權國家為主體的會員資格規定方面存在矛盾，這給全球疾病防控留下了顯而易見的漏洞。SARS就是一例。

1972年中華人民共和國政府作為中國的主權代表回歸聯合國，臺灣喪失了大多數國際組織的會員資格，從那時候起，不管是國民黨還是民進黨執政，重返國際社會一直是臺灣念茲在茲的突破目標。

代表臺灣前往日內瓦出席世界衛生大會的臺灣“衛生署長”葉金川遭到“賣臺”抗議后潸然淚下，他舉起世界衛生大會發給他的寫有“中華臺北”的標志牌對記者哽咽說，臺灣人應該珍惜這個機會。

葉金川并不是無的放矢。在2009年之前，臺灣已經12次提出要加入WHO，最終都遭到否決。

政治家遇到無法解決的紛爭往往采取擱置的做法，但疾病——尤其是流行性疾病不會理會政治上的分歧，因此逼著人們必須在政治上進行合作，以減低或減輕疾病造成的損失。加入WHO成了臺灣“外交突破”的首要目標，也是全球疾病防控網絡發展的必要一環。

在陳水扁執政時期，這個話題有多重價值。一旦能夠參加WHO，臺灣的國際地位得到抬升，其政治身份可以進行多種解釋，而一天不能加入WHO，也可以作為“中共打壓臺灣生存空間”來進行政治宣傳。問題是，一旦與臺灣獨立的訴求相捆綁，實際上阻塞了臺灣和WHO之間有更加靈活的合作方式。這不僅使得大陸政府對這個議題采取更加堅定的反對立場，也把WHO置于十分尷尬的位置。

馬英九上臺之后，中國政府在這一問題上釋放出了更多善意。2008年12月31日，胡錦濤主席在《告臺灣同胞書》發表30周年座談會上，提出六條對臺新主張，其中包括對臺灣參與國際組織活動“可通過務實協商作出合情合理安排”。1月13日，臺灣收到WHO來函，同意臺灣加入國際衛生條例，臺灣被納入全球疫情通報和防治體系。4月，陳馮富珍發出邀請信，邀請臺灣作為觀察員參加5月18日在日內瓦開幕的世界衛生大會。

作為一個中國人，陳馮富珍2006年競選總干事這一職位時，得到了中國的支持；她的身份對斡旋臺灣與WHO的合作問題，顯然也不無助益——盡管這可能不是最重要的因素。她出任總干事后，曾提名中國衛生部國際合作司司長劉培龍擔任總干事顧問，后者在SARS期間擔任衛生部港澳臺辦公室主任，主持對臺防疫情報交流工作。外界普遍認為，對劉培龍的任命是協調臺灣和WHO之間合作的重要伏筆。劉培龍一年后退休回國，接替他出任這一職位的傅聰是資深的外交人員。這個安排更加凸顯中國政府的用心。因為在傅聰之前，所有曾在WHO出任高級職務的中國人，都是出身醫務系統的專業技術人員。

除了一些官方場合，陳馮富珍很少談論臺灣參加世衛大會的過程，更不會談到她自己在這個問題上所起的作用。但人們并沒有因此忽略她的努力。英國《金融時報》評價說，陳馮富珍的“低調作風”是臺灣得以與會的原因之一。

面對更不確定的世界

在未來的世界中，WHO應該怎樣更好地工作，這個問題并沒有現成的答案。人們提出了很多問題:WHO的防治網絡如何覆蓋更多的區域？如何更快、更準確地獲得和發布疫情信息？如何使國家和地區政府跨越政治障礙，進行公共衛生方面的合作？有限的資源如何在突發公共衛生事件和慢性病防治之間進行分配？如何協調富國和窮國的權利與義務？如何籌集更多的資金？如何保證WHO在協調國際事務時的權威？……每一個問題都關系到成千上萬的人的健康，但世界正變得前所未有的不確定。

和全球流行的疾病一樣，WHO的誕生也是全球化的一部分。

6個半世紀之前，蒙古騎兵帶來的全球化有自己的地理標志物，那就是從北方的草原地帶打通的歐亞通道。這條成吉思汗和他的子孫們東西征伐的道路取代了2世紀以來的絲綢之路，成為中西交通的主要通道。整個14世紀，人口、物資和宗教教義在這條路上自由流通了一百年。但隨之而來的是一場瘟疫。歐洲、中國、中東和近東無一幸免。全世界共有7000萬人死于那場鼠疫。瘟疫過后，大陸通道荒無人煙，北方、內陸和草原的時代從此衰落了。

為了從瘟疫中生存下來，并且保持繁榮，引起了制度和文化之間的競爭。首先勝出的是意大利的商港威尼斯。鼠疫的大流行在那里促成了防疫制度產生。城市當局規定，自東方歸來的船只必須先在海上停留40天，確定乘船者無人感染瘟疫，才可讓船只入港登陸。從那時候開始，多處地中海沿岸港口陸續沿用了這套制度——也給世界文明繼續向前提供了動力。

意大利文中的“四十”(quaranta)一詞，后來成了英文“隔離檢疫”一詞(quarantine)的詞源。如果了解這段歷史，在防治甲型H1N1型流感的過程中，中國和墨西哥之間的外交爭端也許是可以避免的，而WHO和陳馮富珍本人，也許能得到更多的理解。

在大航海時代過去5個世紀之后，越來越少有國家能夠從傳染病的侵襲中全身而退；20世紀以來種種發明:從飛機到計算機、從世界大戰到互聯網，尤其加劇了這種趨勢。但人們真的已經做好了準備嗎？WHO的出現是為了減少全球化時代的不確定性，但它的效率從來都受到懷疑。

在社會心理的層面上，中國和世界上大多數國家中對甲型H1N1型流感的恐懼已經過去了。這個空前平坦又民族國家林立的世界上，WHO將繼續面對層出不窮的新問題。陳馮富珍也不得不繼續領導和改革這個捉襟見肘的國際組織，繼續面對無視國界的疾病。