論地主港模式融資策略及實現(xiàn)條件

朱　巖

加大市場融資力度是港口建設資金保證的關鍵，地主港模式是一種較好的融資模式。地主港模式是一種利用國家土地和岸線資源進行港口基礎設施融資的一種方式，是在不需要政府財政投入的情況下最為穩(wěn)定的投融資渠道。實施地主港融資模式需要采用市場化機制、成立投資公司、引入私人資本、政策配套等，這在我國還面臨一些障礙。

一、 地主港融資模式及其在國外的實踐

（一）地主港模式內(nèi)涵

地主港(1andlord port)模式是國際上流行的集融資功能和港口管理為一體的模式，該模式有兩種形式：第一種是指港口區(qū)域范圍內(nèi)的土地由港口管理機構(gòu)或政府主導組成的一個公共企業(yè)進行規(guī)劃，委托該特許經(jīng)營機構(gòu)代表國家擁有港區(qū)及后方一定范圍的土地、岸線及基礎設施的產(chǎn)權，對該范圍內(nèi)的土地、岸線、航道等進行統(tǒng)一開發(fā)，并以租賃方式把港口碼頭租給國內(nèi)外港口經(jīng)營企業(yè)或船公司經(jīng)營。實行產(chǎn)權和經(jīng)營權分離，特許經(jīng)營機構(gòu)收取一定租金，用于港口建設的滾動發(fā)展 (如荷蘭的鹿特丹、比利時的安特衛(wèi)普港、美國港口、德國的國有港和北歐四國的瑞典、芬蘭、丹麥、挪威的港口等大都采用這樣的管理模式)。第二種是由港口管理機構(gòu)自行按照規(guī)劃建設光板碼頭出租給港口業(yè)務經(jīng)營企業(yè)從事經(jīng)營，收取碼頭租用費，用于港口建設的滾動發(fā)展(如德國的租賃港、俄羅斯和東歐國家的港口及日本的碼頭公社的碼頭等都普遍采用這一管理模式)，而碼頭的岸上設施，如庫場、機械、設備等經(jīng)營性設施則由經(jīng)營人自己建設、維護、管理和使用。前者是公司制形式管理的地主港管理模式，后者則為政府部門(港口管理機構(gòu))管理的地主，程序類似于過去的地主收租，故得名地主港模式。從根本上說，地主港模式是一種利用國家土地和岸線資源進行港口基礎設施融資的方式，是在不需要政府財政投入的情況下最為穩(wěn)定的投融資渠道，這正是大多數(shù)國家港口都采取這一方式的原因。

地主港模式是目前世界上著名港口行之有效的融資和管理的一種做法，其主要有以下特點： 其一，當?shù)卣畵碛懈劭谕恋亍毒€、基礎設施的所有權，并規(guī)劃港口布局、長遠發(fā)展及界定港口區(qū)域的范圍。其二，港務局或政府主導的公司制企業(yè)(特許經(jīng)營企業(yè))擁有港區(qū)內(nèi)土地所有權或使用權永久或一定時期負責港口開發(fā)、基礎設施建設和日常管理工作，如港口的規(guī)劃、計劃、經(jīng)營租賃、保障港內(nèi)安全、裝卸質(zhì)量、維護港口基礎設施、環(huán)境保護等。其三，港務局對港區(qū)內(nèi)的碼頭、航道、土地和其他基礎設施進行統(tǒng)一開發(fā)和建設，然后將符合建設碼頭、庫場等條件的岸線、土地出租給港口業(yè)務經(jīng)營人建設或經(jīng)營，收取土地出租費用。企業(yè)只需投資碼頭上的機械設備、庫場和其他配套設施及雇傭工人和管理人員；或者建設光板碼頭或出租庫場，租費全部用于港口基礎設施的再建設。

（二）國外成功實施地主港融資模式的經(jīng)驗

1.紐約一新澤西港

美國紐約一新澤西港于1921年成立紐約一新澤西港務局，并實施地主港管理模式。紐約一新澤西港務局在財務上自給自足，既沒有任何州或地方當局稅收的支持，也沒有征稅的權力，但港務局擁有對沿岸土地的征用權，統(tǒng)一經(jīng)營機場、鐵路和公路。紐約一新澤西港務局的主要任務是提供高質(zhì)量和高效率的運輸服務及港口貨運設施及服務，加強紐約和新澤西大都會地區(qū)的經(jīng)濟競爭力。港務局主要依靠設施用戶帶來收入。從盡量提高效率和改善服務出發(fā)，紐約一新澤西港務局作為“地主”將設施租賃給有專業(yè)技能的私營公司具體經(jīng)營，既發(fā)揮私營企業(yè)的經(jīng)營優(yōu)勢，又保證港務局收入的相對穩(wěn)定。

2.漢堡港

德國政府認為港口投資大、回收期長，但社會效益突出，因此把港口看作是社會基礎設施，應由政府投資。在地主港模式下，漢堡港政府部分的主要職能是：為港口發(fā)展建立法律框架；提供港口基礎設施；管理和出租港口自有的土地；對船舶動態(tài)實施監(jiān)控。而港口的主營業(yè)務——貨物裝卸、存儲、物流等則完全由港口內(nèi)的私營公司來投資和經(jīng)營。漢堡地主港模式充分發(fā)揮地方政府管理港口的積極性，中央和地方政府對港口公共基礎設施投資范圍界定明確、職責清晰。這種模式下的港口企業(yè)具有充分的經(jīng)營權，效率高，減輕了政府財政壓力。

國外經(jīng)驗表明，采取地主港的模式不僅可以滿足港口企業(yè)的發(fā)展需求，也能最大限度地發(fā)揮土地的作用。從根本上說，地主型港口的模式是一種利用國家土地和岸線資源進行港口基礎設施的融資方式。這種融資方式在不需政府財政投入的情況下是最為穩(wěn)定的，這也是世界上大多數(shù)國家港口采用這一方式的原因。

二、我國港口采用地主港融資模式的必要性及主要障礙

（一）建立地主港模式的必要性

1.建設港口基礎設施融資的需要

目前，港口建設中類似于港口機械等經(jīng)營性設施，因市場自生能力強、投資收益快、融資渠道較暢通，受到眾多國內(nèi)外投資者青睞。港口公共基礎設施因其投資大，無收益，到目前為止，仍屬于市場失靈領域，投資者很少或根本不感興趣。而地方政府并無穩(wěn)定的資金來支持港口公共基礎設施的建設。從現(xiàn)狀看，應該投資建設的地方政府因缺少資金來源，無錢投入；不該投資建設的港口企業(yè)，因有違市場經(jīng)濟規(guī)律而不愿投入，也無能力投入。而現(xiàn)實情況是港口公共基礎設施的建設任務不同程度地由港口企業(yè)承擔著，港口企業(yè)不是真正意義上的企業(yè)，這種既要經(jīng)營又要承擔社會職能的狀況，勢必影響其在國際上的競爭力。長此以往，港口公共基礎設施建設將成為港口發(fā)展的“瓶頸”。因而，港口建設所需的大量資金，利用民間投資和實現(xiàn)民營化僅能解決經(jīng)營性港口設施的資金問題，而對于公共基礎設施部分，必須借鑒國外經(jīng)驗進行融資。

2.臨港工業(yè)發(fā)展的需要

港口也是從事工業(yè)活動的重要場所，特別是對運輸有較大依賴的制造業(yè)離不開高效率的港口。臨港工業(yè)是依托港口資源或借助港口相關優(yōu)勢發(fā)展起來的工業(yè)，其生產(chǎn)所需要的原材料通過船舶運輸可直接運抵企業(yè)而無需中轉(zhuǎn)，經(jīng)過加工，產(chǎn)成品可再通過碼頭出口。其主要優(yōu)勢在于可以減少原材料、產(chǎn)成品運輸中轉(zhuǎn)次數(shù)，最大限度地降低運銷成本，從而使工業(yè)得到發(fā)展，經(jīng)濟活動加強，增加就業(yè)機會，對推動區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義。而地主港模式正是通過將岸線、土地出租給港口業(yè)務經(jīng)營人建設或經(jīng)營而有效地促進臨港工業(yè)的發(fā)展。目前我國臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，不過與港口相連的一些開發(fā)區(qū)已經(jīng)開始發(fā)展臨港工業(yè)，比如寧波港口快速發(fā)展拉動了寧波市臨港工業(yè)的發(fā)展，以寧波港為龍頭，帶動了運輸業(yè)、倉儲業(yè)、加工業(yè)和服務業(yè)的興起，如今的百里臨港工業(yè)帶已初步形成石化、能源、造紙、鋼鐵、汽車、服裝、家電和電子信息8大產(chǎn)業(yè)基地。另一些與港口不相連的開發(fā)區(qū)，其原材料與產(chǎn)品受到交通、政策等方面的制約，加大了成本，削弱了市場競爭力，未能發(fā)揮應有的作用，臨港土地未能得到很好的開發(fā)。如參照國外經(jīng)驗，將國有土地劃撥給港口，由港口以出租土地的形式辦好臨港工業(yè)，其經(jīng)濟效益、利稅都將是可觀的，與城市的建設、經(jīng)濟收人同樣也是緊密相連的。

3.在重大基礎設施建設中引入市場機制的需要

港口建設投資大，動輒上百億，而港口業(yè)屬于關系到國計民生的基礎產(chǎn)業(yè)，過去一直由國營企業(yè)壟斷經(jīng)營。引入地主港模式后，港口經(jīng)營者可以擺脫政治和官僚作風的約束，樹立以企業(yè)盈利為宗旨的經(jīng)營戰(zhàn)略，形成相對自由的業(yè)務環(huán)境，對用戶的需求反應快捷，服務周到，為港口基礎設施快速適應港口業(yè)務需求變化提供了機會，大大提高了運營效率。運用地主港模式，政府可以集中精力搞好港口的總體規(guī)劃、實施港口法規(guī)，保證港口作業(yè)安全。政府不僅可減少對港口的投入，而且可避免原來每年對企業(yè)的補貼和其他負擔。另外，企業(yè)或私有成分參與港口基礎設施及服務可帶來新的資金來源，也因此提供了風險共攤的機會。通過資本嫁接、企業(yè)兼并、收購等方式，促進鄰近港口資源、臨港產(chǎn)業(yè)資源、綜合交通資源及與省內(nèi)外甚至境外港航資源的整合，從而避免了新的投資和資本浪費，促進港口能力的充分利用，降低服務費用。

（二）地主港融資模式在國內(nèi)面臨的主要障礙

1.獲得地主港建設所需的土地政策

國外的經(jīng)驗表明，采取地主港模式不僅可以滿足港口企業(yè)的發(fā)展需求，而且能最大限度地發(fā)揮土地的作用。如：紐約—新澤西港務局就管理經(jīng)營著港口周圍3885 平方公里的土地，比利時的安特衛(wèi)普港占據(jù)了安特衛(wèi)普市2/3的面積。在我國，土地歸屬于國土資源部門管理，要實現(xiàn)地主港模式首先要獲得國家相應的土地使用、管理授權，這在我國尚無據(jù)可依。對政府而言，土地屬于國家資源，應該由各級政府的相關部門代表國家行使土地所有權，但是究竟由哪一級政府、哪一個部門代表國家來行使土地所有權，這要看哪一種方式能最大限度地創(chuàng)造土地價值。

2.突破法律瓶頸

法律法規(guī)和規(guī)范是有效運營地主港模式的前提，目前我國政府對地主港模式還無政策和法規(guī)方面的具體規(guī)定，從而影響了地主港模式的推行。雖然當前《港口法》提出鼓勵個人投資經(jīng)營港口，但是對于有關公用事業(yè)的定義、民營化定義、民營化范圍和對象及轉(zhuǎn)移方式等方面，均出現(xiàn)缺失。港口業(yè)中統(tǒng)一、開放、競爭有序的市場體系和法律體系還沒有建立起來，難以為港口的民營化提供完善和有效的監(jiān)督保障機制。這必然會阻礙我國當前港口投資體制改革中地主型港口管理體制和民營化的發(fā)展。為此，國家應盡快制訂有關投資公共基礎設施的具體法律法規(guī)，地方政府也應積極制訂相應法規(guī)給予投資者經(jīng)營期和適當受益等保證，防止政府的不當行政干預。通過法律法規(guī)的約束，防止民營企業(yè)因逐利動機產(chǎn)生的損害或改變公共項目建設經(jīng)營目標的產(chǎn)生，使國家、社會、投資者的共同利益與責任建立在嚴格的法律基礎之上。地方各級政府、管理當局以及港口企業(yè)應結(jié)合港口自身特點積極共同參與制訂適合港口新發(fā)展的政策法規(guī)和規(guī)范，充分保護和支持港口業(yè)的發(fā)展，確保融資目標的實現(xiàn)。

3.國內(nèi)港口企業(yè)普遍負債率過高

實施地主港融資模式的前提是要能比較清晰地劃分資產(chǎn)和債務，不能資不抵債。但對于老港口來說，設施陳舊，有的已無多少資產(chǎn)，同時，將多年來政企合一共同創(chuàng)建的經(jīng)營性資產(chǎn)和基礎性資產(chǎn)分割清楚是十分困難的。對于新建港口來說，大部分建設資金是銀行貸款，資產(chǎn)負債率很高，不利于實施地主港融資模式。因此，目前我國尚無真正意義上的地主港。有些港口為了吸引外資或民營資本進入，將碼頭上面投資少、盈利能力強的生產(chǎn)經(jīng)營性設施設備交給這些企業(yè)負責建設和安裝，所形成的資產(chǎn)和債務歸經(jīng)營企業(yè)；而將由港務當局（實質(zhì)是國家）投資的投資大、回收慢的基礎設施（如泊位）以很低的價格出租給這些企業(yè)經(jīng)營，這達不到借地主港模式融資的目的，反而會造成國有財產(chǎn)流失，那實施地主港模式又有什么意義呢？

三、采用地主港模式的主要策略

地主港融資模式的優(yōu)點是：可打破官僚和體制約束，提高港口效率；減輕財政負擔，兼顧政府與企業(yè)利益；可資源整合，避免重復建設，減少重復投資，明確產(chǎn)權關系；發(fā)揮政府、企業(yè)和個體投資的積極性，解決資金缺口問題；按市場原則開發(fā)、建設和經(jīng)營等。具體可采取如下策略：

第一， 實行政企分開的港口管理模式

雖然目前我國各港口已實現(xiàn)了政企分開，但從實際情況看，港口管理體制中重政輕企的現(xiàn)象仍比較嚴重，各個港口更多的是扮演政府角色，代表國家行使職權，這種體制下無法實施地主港融資模式。從事港口經(jīng)營活動的港口經(jīng)營人，應盡快地從依附于港口管理當局的地位轉(zhuǎn)而作為獨立的民事主體存在，并承擔責任期內(nèi)的法律責任，朝著現(xiàn)代企業(yè)尋求獨立發(fā)展；港口主管部門則應行使所轄范圍內(nèi)的港口行政事務管理，做好服務和監(jiān)管工作。

第二，成立投資開發(fā)公司

根據(jù)港口規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展需求，在一定的期限和一定的區(qū)域內(nèi)，按“統(tǒng)一規(guī)劃、有序開發(fā)、市場運作”的原則，對港口岸線進行整體開發(fā)建設。投資開發(fā)公司可采用3種營運方式：公司以開發(fā)區(qū)的形式整體開發(fā)岸線和后方土地，然后對外招租；公司投資建設光板碼頭，建成后對外招租；公司投資建設全部港口設施，建成后自主經(jīng)營。這3種方式可同時采用，也可選其中1-2種。通過組建政策性投資公司籌集資金，建設港口社會性或公益性基礎設施包括光板碼頭)，形成的資產(chǎn)和債務歸港口管理機構(gòu)。然后將建成的泊位區(qū)通過市場公開招標后出租給碼頭經(jīng)營企業(yè)，通過收取租金和土地開發(fā)所得償還基礎設施建設債務。租金包括土地租金和岸線租金兩部分，分別按面積和長度收取，區(qū)域不同、配套程度不同的碼頭和岸線采用差別租金率。租金率應考慮以年核算，土地和岸線租賃可以分階段實施，在新開發(fā)區(qū)試行。至于碼頭的生產(chǎn)經(jīng)營性設施設備由碼頭經(jīng)營企業(yè)負責建設和安裝，所形成的資產(chǎn)和債務歸碼頭經(jīng)營企業(yè)。政府投資建設的項目，在一定時期內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓于非政府投資主體經(jīng)營。政府回收資金可用于新項目建設，并最終擁有項目所有權。江蘇南通港、上海洋山港、浙江嘉興港港區(qū)的開發(fā)建設目前正在積極嘗試地主港模式進行融資。如：南通洋口港區(qū)的開發(fā)模式上，南通和如東縣政府采取灘涂折價的方式，與香港保華集團合資成立了開發(fā)建設公司，一期投資4億元，近海吹填30 平方公里灘涂作為臨港工業(yè)園區(qū)，通過招商引資出售土地，啟動了一批招商項目，從而收回投資。通呂散貨碼頭作為政府投資的公共基礎設施租賃給港口企業(yè)經(jīng)營，該項目的實施，實際上是南通實行地主型港口建設模式的一次有益的嘗試。

第三，實施股份制經(jīng)營

通過股份公司形式，積極探索民營化經(jīng)營，吸引私人資金參與港口建設。除由政府或現(xiàn)有的港口管理局對基礎設施進行投資外，也可將港口建筑的開發(fā)任務交給私營企業(yè)。投資開發(fā)公司或政府也可以邀請私營部門作為市場開發(fā)商。由于港口建設具有投入資金大、回收期長的特點，私人資本獲得收益的風險較高，在不能肯定投資能否得到回報的情況下，私人資本向港口基礎建設的投人的積極性不高。實施地主港模式，可以通過直接出售、轉(zhuǎn)讓或租賃港口所有權，使港口、港口服務或港口經(jīng)營等實現(xiàn)私有化。這種方式不會產(chǎn)生產(chǎn)權問題，可保障私人的經(jīng)營利益，因此可有效吸引私人資金。北美洲、歐洲和日本的一些港口通常把單個碼頭租借給私營部門或某些集裝箱航運公司，在這種情況下，國家一般要資助港口基礎設施部分的建設。國家有時對港口貨物裝卸設備部分也提供一些補貼，但土地所有權和港口管理功能則一直通過港口管理局由國家進行控制和管理。在租借方式中，一旦港口建成，私營部門的主要職責就是營運，也就是使港口發(fā)揮其使用功能，如上海港口管理部門對符合條件的企業(yè)（包括股份制企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)）頒發(fā)《港口經(jīng)營許可證》，參與上海洋山深水港區(qū)投資、建設、營運與管理，以及大上海地區(qū)公用碼頭經(jīng)營，這實質(zhì)上是允許私人資本參與港口建設和營運。

第四，政府給予一定的政策扶持

在港口基礎設施建設中采用地主港模式，如果完全無利可圖則不能吸引民間資本進人，但從另一方面考慮。從總體上講，凡港口建設項目都是以良好的外部效益和社會效益為基本目標的，因此港口基礎設施的經(jīng)營如果不能按市場原則來實現(xiàn)，從而不可能是十分盈利的行業(yè)，僅此一點，也足以妨礙民間資本的進人。顯然，要在港口基礎設施建設中采用地主港模式，必須解決建設與經(jīng)營公共項目的回報率問題，國外一些觀點認為，設定的回報率應足以使項目公司發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢以更好地提供設施的使用為前提。實際上，這是要求政府在采用地主港模式時應給予一定的政策扶持，為投資者營造一個適宜的政策環(huán)境，讓投資者切實感到可行、可靠、可賺錢，才能吸引廣大投資者放心大膽地進行項目建設和運營。因此，在我國要通過地主港模式來建設經(jīng)營地主港模式，政策扶持是必不可少的條件， 制定相應的鼓勵措施。其中稅收優(yōu)惠、財政補貼、部分政府投資的配合都是可以采用的措施，在資金、原材料、價格等方面給投資者以優(yōu)惠 ，對于某些盈利小但又急需的項目，政府可通過參股或放棄一部分經(jīng)濟利益等手段增強投資者的信心。只有在政策扶持下，才能保證在地主港模式下港口能以較低的收費來實現(xiàn)經(jīng)營與發(fā)展。 因此，政府認真研究制訂相關政策，對促使地主港模式在港口的運用將起到十分關鍵的作用。▲