發(fā)揮集中采購機構(gòu)的反腐作用

曹繼鳳

政府集中采購機構(gòu)是依法設(shè)立的實施政府集中采購的機構(gòu)，在《政府采購法》中賦予其法定的政府采購任務(wù)。集采機構(gòu)區(qū)別于社會中介采購代理機構(gòu)，它不是以盈利為目的，而是肩負著人民和政府的重托，承擔起了提高采購質(zhì)量和效率、防止采購腐敗、實現(xiàn)采購政策功能等一系列重要任務(wù)，擔負起為社會公眾和政府把好關(guān)、為采購人服務(wù)、為供應商提供公平競爭的政府采購市場和環(huán)境的重要職責。

相對而言，我國政府采購還處于比較初級的階段，政府集中采購機構(gòu)成立的時間并不長。一方面，集中采購機構(gòu)的工作實踐充分表明，集中采購具有采購規(guī)模大、采購效益明顯、透明度相對較高等突出特點。但是，另一方面，集中采購中人們普遍關(guān)注的問題也很多，最典型的就是“集中腐敗”。用現(xiàn)在的話說，就是“商業(yè)賄賂”問題。不能否認，由于我國政府采購制度還不是十分完善，政府采購操作中也缺乏經(jīng)驗和強有力的約束，的確存在一些賄賂現(xiàn)象，有的甚至還很嚴重。也正是因為如此，在當前中央提出的反對商業(yè)賄賂中，政府采購領(lǐng)域的商業(yè)賄賂現(xiàn)象是重點內(nèi)容之一。因此，應該如何客觀地認識和評價政府集中采購領(lǐng)域“商業(yè)賄賂”的問題，如何有效發(fā)揮政府集中采購在反對商業(yè)賄賂中的作用，是一個關(guān)系政府采購事業(yè)能否健康發(fā)展、政府采購是否真正符合社會公眾要求的重要問題。在此，筆者試圖對發(fā)揮集中采購機構(gòu)在反對商業(yè)賄賂作用方面進行一些思考和探索。

從多角度、多環(huán)節(jié)研究和發(fā)揮集中采購機構(gòu)作用

要想有效發(fā)揮集中采購機構(gòu)在反對商業(yè)賄賂中的作用，必須從不同的方面、不同的角度給予集中采購機構(gòu)發(fā)揮作用的條件和機會。具體而言，應該從以下幾個方面給予保障。

（一）通過完善政府采購制度保障集中采購機構(gòu)發(fā)揮有效反對商業(yè)賄賂的作用。筆者認為，我國從政府采購制度改革工作試點到2003年《政府采購法》實施，政府采購改革取得明顯成就，市場秩序日益規(guī)范，政府采購制度的實施，在防止腐敗方面發(fā)揮了基礎(chǔ)的、有效的和明顯的作用。但是，由于我國政府采購制度改革正處于起步階段，市場交易活動中還存在一些采購活動不夠規(guī)范、惡意串通等違規(guī)違紀行為。尤其是個別不法供應商采用商業(yè)賄賂等不正當手段，拉攏腐蝕采購人、采購代理機構(gòu)和采購評委專家等，損害公共利益，敗壞政府采購制度的聲譽。因此，要充分發(fā)揮集中采購機構(gòu)反對商業(yè)賄賂的作用，就必須從制度上加以考慮，完善制度設(shè)計。

（二）從政府采購活動環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)和研究商業(yè)賄賂問題。筆者認為，當前在政府采購領(lǐng)域易發(fā)生商業(yè)賄賂所涉及的環(huán)節(jié)較多，情況復雜，主要包括：采購計劃編制、采購文件編制、評標、定標、簽訂合同、驗收和付款等多個環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在：一是在采購計劃編制環(huán)節(jié)中采購人申報政府采購項目計劃時提出的需要帶有明顯的傾向性或化整為零，規(guī)避公開招標。二是在編制招標文件時，設(shè)置帶傾向性資質(zhì)門檻、技術(shù)性條款。在制度評標辦法分值分配、技術(shù)方案設(shè)定或加分因素帶有傾向性。三是在評標時，參與評標的采購人代表以傾向性意見誘導專家評委或?qū)＜以u委在評審過程中違反評審規(guī)則，做出有違公平公正的評審結(jié)果等。四是在定標環(huán)節(jié)中，采購人不按法定程序確定中標或成交供應商。五是合同簽訂環(huán)節(jié)中，采購人與供應商串通另行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容協(xié)議，或是串通供應商不按招標文件的規(guī)格、數(shù)量等內(nèi)容簽訂合同，降低標準、更改條款，謀取不正當利益。六是在驗收環(huán)節(jié)中，采購人串通或要求供應商不按簽訂合同的規(guī)格、數(shù)量等條款供貨驗收，通過減少貨物數(shù)量或降低服務(wù)標準，獲取現(xiàn)金、物資等，謀取不正當利益。或故意推遲項目驗收時間，以此向供應商謀取好處等。七是在付款環(huán)節(jié)中，采購人與供應商串通在未竣工、沒有驗收就隨意付款或供應商已按要求和時間履約，采購人以種種理由拒絕或延緩付款，以此向供應商謀取不正當利益。

（三）從政府采購發(fā)展過程研究和探討商業(yè)賄賂問題。筆者認為，商業(yè)賄賂主要存在于政府采購制度實施之前以及實施過程中。制度實施之前屬于分散采購，有些采購人購物拿回扣，毫無規(guī)范可言。在制度推行中出現(xiàn)商業(yè)賄賂問題，恰恰是政府制度有力地遏止了商業(yè)賄賂在政府機關(guān)事業(yè)單位的擴散。因此，研究政府采購領(lǐng)域的商業(yè)賄賂問題，必須把整個政府采購過程聯(lián)系起來考慮，將過去與現(xiàn)在、將集中與分散等進行綜合分析和考慮。

集中采購機構(gòu)反對商業(yè)賄賂的對策與措施

集中采購機構(gòu)反對商業(yè)賄賂，重要的是具體的政策措施的實施。通過理論分析和工作實踐，我們認為，集中采購機構(gòu)治理和預防商業(yè)賄賂應該重點從以下幾個方面著手：

首先，嚴格執(zhí)法可有效地防治商業(yè)賄賂。《政府采購法》從多個方面對政府采購活動進行了規(guī)范。該法所確定的“公開透明、公平競爭、公正和誠實守信”四大原則，都是針對商業(yè)賄賂的。它所規(guī)范的政府采購方式、程序是一整套嚴密的體系。從這個意義上來講，《政府采購法》也是“反政府采購商業(yè)賄賂法”。只要嚴格執(zhí)法就可預防商業(yè)賄賂。因此，集采機構(gòu)首先要嚴格依法采購，擔負起執(zhí)法的重要職責。

其次，準確把握集采機構(gòu)發(fā)揮作用的著眼點。在政府采購領(lǐng)域有效地防止商業(yè)賄賂，并發(fā)揮集采機構(gòu)的作用應著眼于兩點：一是強化政府集中采購的政府強制執(zhí)行性質(zhì)，體現(xiàn)政府采購活動中的政府介入和強制性意志特征。二是強化政府集中采購機構(gòu)的執(zhí)行特征，并明確其執(zhí)行采購的主導地位。因此，集采機構(gòu)應完成好法律所賦予的采購任務(wù)，發(fā)揮其執(zhí)行《政府采購法》的主導作用。

第三，嚴格把好采購環(huán)節(jié)的程序關(guān)和組織關(guān)。集中采購機構(gòu)承擔著法律賦予的采購職能，應在治理政府采購商業(yè)賄賂領(lǐng)域的前哨陣地上承擔起重要的角色，發(fā)揮應有的作用。要發(fā)揮起自身的重要作用就必須把好政府采購的程序關(guān)和組織關(guān)。在接受委托后，編制標書、發(fā)售標書、抽取專家、專家評標、定標、合同履約和驗收等每個環(huán)節(jié)中都應發(fā)揮組織者的作用，嚴格按照《政府采購法》的規(guī)定和采購程序，依法組織實施采購活動，在采購環(huán)節(jié)上起到組織和監(jiān)督把關(guān)的作用。

第四，建立健全政府采購領(lǐng)域反商業(yè)賄賂的長效機制。推行政府采購制度本身就是治理商業(yè)賄賂的有效措施和防治商業(yè)賄賂的一種長效機制。同時，為有效地治理政府采購領(lǐng)域商業(yè)賄賂問題，還必須結(jié)合政府采購工作實際，建立政府采購公開透明機制；建立政府采購全過程規(guī)范控制機制；建立內(nèi)部決策和執(zhí)行相分離監(jiān)督機制；評審專家管用分離機制。還要建立全國統(tǒng)一的電子化政府采購平臺；建立健全政府采購行業(yè)自律與他律管理機制、操作人員的管理機制和宏觀監(jiān)管機制。要在行業(yè)自律組織中，實行從業(yè)人員資格證制度，對從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平、后續(xù)教育、廉政從業(yè)實行宏觀監(jiān)管，真正建立起一整套政府采購領(lǐng)域反商業(yè)賄賂的長效機制。

總之，商業(yè)賄賂出現(xiàn)在政府采購領(lǐng)域，反商業(yè)賄賂的防線就要在此領(lǐng)域構(gòu)筑。集中采購因直接面對供應商，直接代表政府參與市場，組織實施采購活動，無形中擔負起了反賄第一道防線的責任。同時，又由于自身所處的重要地位，在政府采購活動中和從源頭上治理及預防商業(yè)賄賂方面扮演著重要的角色。也正在為推進政府采購事業(yè)的發(fā)展，不斷地研究和避免出現(xiàn)商業(yè)賄賂方面扮演著重要的角色。也正在為推進政府采購事業(yè)的發(fā)展，不斷地研究和避免出現(xiàn)商業(yè)賄賂的新情況和新問題，為政府采購這一“陽光事業(yè)”的發(fā)展發(fā)揮著積極的作用。