重新審視政府采購制度的公共政策功能

林初寶　曹　軍

近日，美國政府出臺的新一輪經濟刺激方案明確規定政府采購必須“購買美國貨”；金融危機背景下，世界各個國家或地區利用政府采購推動經濟社會發展的做法提醒我們，亟需

金融危機肆虐全球，各國家或地區紛紛推出自己的應對措施。近日，美國奧巴馬政府出臺總額為7870億美元的經濟刺激方案，同時要求屬于政府采購的部分必須 “購買美國貨”，用以扶持陷入困境的行業或企業，保護其國內市場。同樣，為保民生促消費拉內需，我國政府出臺了4萬億投資計劃，但是我國的經濟刺激計劃中對于政府采購該如何發揮作用并沒有提出具體要求。因此，在目前國際上利用政府采購來實現政府的政策目標已成為通行做法的情況下，我們亟需充分認識到政府采購制度公共政策功能的重要作用，用好政府采購這只“有形的手”，推動國民經濟的平穩較快發展。

美國學者道布勒（Donbler）認為，政府采購是公共采購部門履行管理人的職能，其花費的資金來源于稅收和別人的捐助，雇主依靠這些資金為代表他們的人們或捐助人提供服務。道布勒的觀點表明了政府采購的公共政策性，資金來源具有公共性的政府采購活動是非盈利的，政府采購的目的在于履行公共管理的職能，通過政府采購活動執行政府公共政策，實現政府意圖，維護公共利益。在西方，通常把購買物美價廉的產品或者服務看成是政府采購的基本目標，而把諸如保護國貨、支持環保產業發展等政策功能稱之為政府采購的“第二目標”。但是，隨著歐美等發達國家或地區的以強化公共服務為導向的公共改革進程的加快，政府采購“第二目標”的作用日益凸顯，逐步成為政府實施宏觀調控，引導經濟和社會發展的重要手段。

首先，規模龐大的政府采購是擴大內需，拉動社會經濟發展的重要力量。政府采購是社會總需求的重要組成部分，對社會的生產、流通、分配和消費都具有重要的影響。凱恩斯主義理論認為，政府采購對于國民經濟的增長具有乘數效應。政府采購需求注入經濟系統后，通過經濟系統中投入產出的聯系以及其他關聯機制產生引致性需求，經過分配和再分配渠道在經濟運行中形成一個不斷收斂并且不斷累加的結果，使總產出倍增。“二戰”后，歐美等發達國家為促使經濟復蘇，加大公共領域的投資，政府采購幾乎延伸到包括水利、能源、交通、通訊等所有公共部門；政府采購規模通常占GDP的10%～15%，占政府財政支出的30%～50%，其中德國、法國、比利時等國家都接近或超過財政支出的50%，大大推動了其國內經濟的發展。

金融危機背景下，我國拉動經濟增長的投資、出口、消費“三駕馬車”中，出口明顯下滑，擴大內需成為確保實現“保增長”目標的重要動力。在我國個人消費市場需求明顯不足的形勢下，國務院出臺擴大內需10項措施，啟動4萬億經濟刺激計劃；這10項措施中，有9項皆與政府采購密切相關。據測算，我國的政府購買支出乘數不考慮稅收傾向 (或稅率 )為 2.42，考慮稅收傾向 (或稅率)為1.93。以2007年為例，我國政府采購規模突破4000億元，則可帶動約9680億元GDP的增長。但是4000億元的采購規模與我國政府和公共部門實際購買性支出的規模相比只是很小一部分，僅占GDP的1.60%和財政支出的13.6%。因此，國家4萬億甚至更大規模的經濟刺激計劃中，政府集中采購做到了“應采盡采”的話，其范圍和規模將大幅增加，乘數效益會更加明顯，擴大內需的力度更大，從而推動國民經濟的發展。

其次，政府采購通過對相關政策的執行和落實，引導和促進產業結構優化升級，推動經濟社會協調發展。政府采購通過規定優先采購什么、必須采購什么或是禁止采購什么，體現不同的政策導向，引導產業結構的調整。利用政府采購調整產業結構也是發達國家或地區最常采用的做法，主要體現在以下幾個方面：一是通過加大高新技術產品的采購力度支持自主創新，促進產業結構優化升級。如美國西部硅谷地區和東部128公路沿線高技術產業群的迅速發展，與政府采購的政策扶持密不可分；在計算機、半導體、集成電路等產業的發展初期，政府都是最主要的購買者。20世紀六七十年代，日本政府為扶持計算機產業，規定政府部門、國營鐵路、國立大學及政府系統有關機構必須優先采購國產機；到1982年，其國產機的市場占有率高達90%以上。二是通過采購支出對某些重點行業的發展給予直接的刺激和支持。例如歐洲一些國家為了支持醫療器械行業的發展，政府采購醫療器械時，同等技術水平的產品，本土的即使比進口的價格更貴，只要在10％以內，政府仍然會選擇本土的產品。三是實行綠色采購，推動綠色產業的發展，保護環境。目前綠色采購也成為國際政府采購的發展趨勢，已經有50多個國家和地區以及聯合國、世界銀行等國際組織組成綠色采購聯合會，通過立法、開展環境標示認證、開列綠色采購清單等措施促進綠色產業的發展。同時，通過降低中小企業準入門檻、規定一定的優惠幅度等措施，扶持中小企業的發展。如美國《聯邦采購法》規定，聯邦政府23%的采購份額要給予中小企業；在澳大利亞，聯邦一級采購合同的10%要授予中小企業；英國政府也鼓勵取消不利于中小企業參與競爭的障礙。

另外，經濟全球化大背景下，政府采購是保護民族產業最為有效和可行的政策手段。雖然《政府采購協議》已于1979年正式簽訂，但是歐美等締約方并沒有放棄對國內市場的保護，而是結合該協議的一些彈性條款，修訂或者變通自己的法律、法規，更加隱蔽地保護國內，或者區域內的產品或者服務。如澳大利亞充分利用政府采購補償貿易措施來發展其信息產業；對國內公共事業中有關機械和貨物的采購，日本對本國企業的優惠率高達41.6%和26.9%；波蘭政府給予國際招標中的國內企業投標商20%的價格優惠。

目前，我國已經啟動了加入世貿組織《政府采購協議》的談判工作，政府采購市場即將開放。但是我國企業的競爭力和發達國家還有不小差距，特別是高新技術產業的競爭力還很弱，必須給以保護和扶持，否則在國際競爭中我們將會處于不利地位。經濟全球化背景下，靠高關稅保護民族產業的做法已不可取；借鑒國際經驗，最為可行的就是運用政府采購的“購買國貨”政策扶持民族產業的發展。同時，運用政府采購的公開競爭機制營造好的市場環境，促使民族產業面向市場不斷改進技術和加強管理，從整體上提高國有企業和民族產業在國內外市場上的競爭能力。

在今年全國“兩會”上，如何更好地利用政府采購支持自主創新、扶持中小企業等成為代表、委員們關注的焦點。在全球金融危機的大背景下，我國政府采購制度被賦予了更多的責任，同時又面臨著更艱巨的挑戰。全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明指出：我國政府每年設備類貨物采購約有1萬多億元的訂單流向了國外和外企；如果這部分訂單有一半轉向民族企業，就能產生6000億元的國內需求，帶動1.5萬億元的GDP，并提供200萬個就業崗位。據統計，受金融危機的沖擊和影響，2008年11月份我國全國規模以上中小工業企業約6.4萬戶虧損，虧損面達到了18%；全國停產半停產中小工業企業占總戶數的7.5%。 這種狀況下，很多“兩會”代表、委員呼吁，落實政府采購“扶持中小企業”政策功能已經刻不容緩。

我國1996年試行政府采購制度，經過十幾年的發展，政府采購支持自主創新、扶持中小企業、保護環境等政策功能在逐步得到落實。但是由于尚處于起步階段，政府采購的政策功能還沒有得到充分的重視；政府采購相關法律、法規還不健全，政策功能在實施過程中缺乏可行性和可操作性。因此，我們亟需重新審視政府采購制度公共政策功能的重要作用，加快政府采購制度改革創新的步伐，完善相關法律、法規，理順政府采購管理體制和運行機制，確保這4萬億甚至更多的政府刺激經濟計劃真正落實到結構調整、產業發展、保民生擴內需促發展的政策目標上，推動社會和諧發展。