加強對農業投資的制度和機制創新

胡方燕　劉　通

長期以來，由于信息不對稱與各級政府追求的利益目標效用不一致，出現了農業投資不足的現象

農業生產是與經濟的再生產過程和自然的再生產過程密切交織在一起的，農業生產極易受到自然條件變化的影響而產生極大的波動性、風險性，農業的弱質性決定單靠農民的投入并不足以抵御自然災害、市場風險，因此，政府財政必須對農業給予支持和保護。

根據各級政府的職能范圍不同，中央政府和地方政府對農業投資的事權大相徑庭，理論上中央與地方對農業投資應該相互補充，但由于信息不對稱與各級政府追求的利益目標效用不一致，出現了農業投資不足的現象。

動態博弈

改革開放以來，國家財政支農的基本格局是總量增加、比重下降，即國家財政農業投資總量不斷增加，但在財政支出中的相對比重明顯下降。自20世紀80年代以來，國家財政在農業支出中的比重逐步下降。“五五”期間國家財政對農業投資，占同期財政支出比重為13.2%，“六五”期間下降為9.5%，“七五”期間下降為8.4%，“八五”期間平均為8.6%，比“七五”略有回升，“九五”和“十五”都保持在8%左右，上下略有波動。

從地方財政農業投資的情況看，隨著財政體制如投資體制改革的深入，地方財權呈現的是逐步擴大趨勢。但地方政府對農業的投入并沒有隨財政資金的增加而上升，相反呈下降趨勢。1985～2002年，中央財政對農業基本建設支出年平均增長率為14.6%, 而地方財政對農業基本建設支出年平均增長率僅為7.8%。近年來，中央財政農業基本建設支出占國家農業基本建設支出的比重基本穩定在60%左右，并略有上升，而地方財政對農業基本建設投入卻逐年略有下滑。

政府對農業投資不能顯著增長的原因何在?主要有以下三點：首先，由于農業投資是一項周期長、涉及面廣的活動，信息維數之大使得中央政府與地方政府之間信息的不完全性難以避免，中央政府并不能夠完整無缺、準確及時地了解各地農業及其他產業發展的有關信息；其次，如果要求計劃者完全代表各地區意愿和利益，地方政府必須就投資的規模、結構和計劃所安排的每一個項目都達成一致的意見，這在現實中是不可能的，即使有這種可能，在達成一致意見的過程中，必將付出極其昂貴的成本費用；第三，中央政府與地方政府之間的信息并不對稱，與中央政府相比，地方政府更多地掌握著有關本地的投資信息，為了爭取盡可能多的投資，在給中央政府傳遞信息時，地方政府往往夸大所在地區經濟發展的重要性和緊迫性，高估申報項目可能產生的投資效益。

實際上，由于項目在不斷地安排，中央政府的投資行為是一個連續不斷的動態過程，地方政府可以反復不斷地參與中央的投資資金分配，而且由于地方政府的行動有先有后，后行動者可以通過觀察先行動者的行為來獲得有關先行動者的信息，即先驗概率，從而證實或修正自己對先行動者的判斷，因此在農業投資主體間存在的現象可以用不完全信息條件下的動態博弈理論加以解釋，即動態貝葉斯—納什均衡(Bayesian Nash equilibrium)博弈。

中央分配投資的初衷是為了達到全社會投資的帕累托最優，但是，這種最優取決于投資總需求和總供給的總量和結構的均衡。中央政府能夠實現有效調節目標的保證是投資份額的分配能夠代表各地區的利益。

在這種不完全信息條件下的動態博弈中，博弈的參與人(中央政府和地方政府)知道其他參與人可能有哪幾種類型，也知道不同的類型與相應戰略選擇之間的關系，但是他們并不知道其他參與人的真實類型，也不知道其他參與人所屬類型的分布概率，他只是對這一概率分布有自己的主觀判斷即有自己的信念，對于地方政府投資行為，中央政府可以采取獎罰措施來調整地方政府的博弈策略從而影響地方政府的投資行為；中央政府還可能直接控制分配總量來直接控制地方政府的行為，由于中央政府的分配原則一是按基數、二是按短缺的嚴重程度，這樣對于按基數分配的原則導致地方政府爭奪投資分配的基數，而在爭取到較多投資的地方，基數較大，也極可能在下一輪分配中獲取更多的投資。投資項目一旦上馬，在項目實施過程中，中央政府還可能不斷地追加投資，從而出現實際投資可能超過社會投資總供給。

根據動態貝葉斯—納什均衡模型，博弈開始后，參與人將根據他所觀察到的其他參與人的行為來修正自己的信念，并根據這種不斷變化的信念，作出自己的戰略選擇。又因為中央分配的投資是無償的，而接受投資多的地方并不一定是向政府多提供稅收和利潤的地方，即使投資失誤，地方政府也可能不須承擔經濟風險，因此在這種信息不對稱狀況下，受地方利益的驅使，地方政府必然要向中央政府爭資金，在得到資金后，又進一步爭項目、爭財政資金、爭物資等。地方政府熱衷于上項目和擴大投資規模，導致地方政府為獲得項目而采取諸如低估預算等“上有政策、下有對策”的非常規方式，以逃避中央政府的管理或突擊年終支出來花掉中央政府規定本年度分配的不準結轉到下年度的投資額度。地方政府為了向中央匯報產值的增長，在投資決策中更多地考慮如何增加產值，而很少考慮投資的成本與收益等，在地方利益的驅使下，由于信息不對稱，也由于農業領域的投資周期長、見效慢、比較利益低等，農業投資經常被放在其他產業投資的后面，中央政府和地方政府的信息不對稱還可能一直影響到下階段甚至下下階段。

博弈后的反思

分稅制改革以后，中央政府主要負責投資具有強外部性的公共產品，例如大江、大河治理，生態環境的改善，基本農田建設等。

與中央政府相比，地方政府掌握更多本區域的農業發展情況。隨著地方財權的增強，不同區域的農業投資主要依靠地方政府，但由于中央政府對地方政府的政績考核主要依賴經濟產值的增加，中央財政的撥款又在一定程度上依賴地方經濟的發展速度，而農業的比較利益相對較低，再加上缺乏增強地方財政對農業投資的激勵機制，因此，地方政府總是青睞于投資非農產業。

兩級政府投資主體投資博弈的結果并非帕累托最優。改善農業投資環境，提高農業投資收益預期，是一種建立在微觀經濟主體“個體理性”基礎上的“社會理性”，是一種帕累托改進。

解決各級政府對農業投資不足的問題，需要在清晰界定中央與地方財權與事權范圍的基礎上，進行組織制度和激勵制度的創新，明確各級政府的利益以及投資農業的范圍，建立暢通的信息傳遞機制，改革地方政府的考核機制，把對農業投資的成本收益作為主要的考核指標之一，通過財稅政策激勵地方政府積極投資農業，通過不同政策措施的實施，多管齊下，解決對農業投資不足和投資效益低下的問題，這些對農業、農村經濟的發展具有深遠意義。

（作者分別為西南財經大學宏觀經濟研究中心博士、國家開發銀行評審管理局綜合處處長）