《食品安全法》有哪些亮點

蔡亞林

三年四審，不僅讓法律更加完善，也體現(xiàn)出我國立法逐漸成熟

和所有“結(jié)石寶寶”的父母一樣，從孩子生病到現(xiàn)在，武漢的張云已經(jīng)變得有些神經(jīng)質(zhì)，什么奶粉也不敢給孩子喝。

她一歲半的寶寶現(xiàn)在剛剛出院，在孩子生病的這段時間里，她一直心力交瘁。人力資源和社會保障部、衛(wèi)生部、中國保險監(jiān)督管理委員會三部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好嬰幼兒奶粉事件患兒相關(guān)疾病醫(yī)療費用支付工作的通知》下發(fā)不久，她就獲得了一定的賠償。她心里很清楚，如果寶寶有了后遺癥，醫(yī)療賠償金也只能“杯水車薪”。眼下她最希望的就是防止歷史重演：“希望國家出臺相關(guān)的法律來約束、監(jiān)督、懲罰?！?/p>

張云的愿望實現(xiàn)了。

2009年2月28日召開的十一屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）。

事實上，這個被公眾高度關(guān)注的《食品安全法》，醞釀了三年，經(jīng)歷了四審。在二審之后，原本可能在2008年10月份三審?fù)ㄟ^的《食品安全法》，因為2008年9月份爆發(fā)的三鹿奶粉事件而不得不重新修改。

“如果把三鹿奶粉事件放在《食品安全法》立法的背景當(dāng)中，應(yīng)該說對這次《食品安全法》的制定，特別是在內(nèi)容中做一些有針對性的規(guī)定起到非常大的作用?！比珖舜蟪Ｎ瘯丶s研究員、北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅告訴《經(jīng)濟》。

這一次次的修訂，不僅讓法律更加完善，也體現(xiàn)出我國立法的逐漸成熟。

“這部法律的出臺很好地緩解了群眾對一系列食品安全問題產(chǎn)生的恐慌，使消費者的消費信心逐漸恢復(fù)?！敝袊称房茖W(xué)技術(shù)學(xué)會副理事長、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院院長羅云波說。

從“衛(wèi)生”到“安全”

時間回到1995年，在那一年，我國頒布了《食品衛(wèi)生法》。盡管這個法律在多年的實踐中發(fā)揮了重要的作用，但是隨著始料未及的問題的增多，這個法律需要完善。

透過“衛(wèi)生”凸現(xiàn)出來的監(jiān)管目標(biāo)僅僅是在終端，主要是在餐桌這一塊的監(jiān)管，這是《食品衛(wèi)生法》關(guān)注的一個核心的問題。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們對食品需求、對生活質(zhì)量的要求越來越高。而同時，一系列讓人傷心的食品安全事故頻頻發(fā)生，比如說瘦肉精的問題、紅心鴨蛋的問題等等，這些已經(jīng)不再是食品衛(wèi)生問題?！妒称沸l(wèi)生法》對造成這種安全事故的流程、環(huán)節(jié)已經(jīng)無法約束，因此，法律的完善是一種必然。

僅僅從字面意思理解，“安全”已經(jīng)不僅僅是對終端的監(jiān)管，而是涵蓋了從農(nóng)田到餐桌的各個環(huán)節(jié)，這也表明隨著我們監(jiān)管目標(biāo)的提升，對監(jiān)管的技術(shù)和監(jiān)管的體制也提出了新的要求。

“一旦把監(jiān)管目標(biāo)由衛(wèi)生提升到安全，就不能再叫食品衛(wèi)生法了，因為這涉及到一個監(jiān)管體制的調(diào)整。在新的監(jiān)管體制中我們必須有一個經(jīng)過整合之后的監(jiān)管體制。這也是這次食品安全法試圖做的一次大的突破。”王錫鋅表示。

在2009年3月2日國新辦舉行的新聞發(fā)布會上，衛(wèi)生部副部長陳嘯宏介紹說：建立食品安全全過程的監(jiān)管，是《食品安全法》的一大特點。

他進一步表示，三鹿奶粉事件讓我們認(rèn)識到食品安全的嚴(yán)峻性，要進一步加強和完善食品監(jiān)管的措施。《食品安全法》明確了作為生產(chǎn)經(jīng)營者，包括大企業(yè)、中小企業(yè)和個人，在食品安全中的這種特殊作用，作為第一責(zé)任人。另外，《食品安全法》吸收了在國際上行之有效的先進管理理念，規(guī)定了食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估制度，要進一步完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度、食品生產(chǎn)經(jīng)營行為等基本準(zhǔn)則。

在王錫鋅看來，風(fēng)險監(jiān)測和評估制度是一個很好的嘗試，是一個亮點?！坝辛朔闪?，就一定要很好地落實。”他進一步解釋，“要集中最好的專家,用最新的技術(shù)，最重要的是要有常態(tài)運行的機制，讓它運作起來。另外，信息必須及時地發(fā)布。一旦你通過這個評估發(fā)現(xiàn)有些食品、有些物質(zhì)可能存在安全風(fēng)險，應(yīng)該及時告訴消費者，讓他們自己有個選擇。”

《食品安全法》還第一次明確，今后企業(yè)生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失之外，還可以要求企業(yè)支付價款十倍的賠償金。

在張云這些“結(jié)石寶寶”的家長看來，十倍的賠償根本不算什么，“還是罰得少了。罰款雖能有一定的約束，但是治標(biāo)不治本?！?/p>

張云們的心情可以理解，當(dāng)然，那些不法的行為絕不會逃過法律的制裁。在法條里，我們還看到了這樣的內(nèi)容，即設(shè)立了一個資格處罰，被吊銷許可證的單位，其直接負(fù)責(zé)的主管人員五年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作。相信看到這個，張云們內(nèi)心的憤怒會有所緩和。

解決“五龍治水”

長期以來，我國食品安全實施的分段監(jiān)管體制屢遭詬病。衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商和藥監(jiān)部門各管一攤兒，這種“五龍治水”的體制存在諸多弊端。大家各唱各的調(diào)，有的時候不作為、亂作為，出現(xiàn)重疊、空白等等，要么是搶著管，要么是都不管。

從國際上看，監(jiān)管體制分三大類，有多部門體系的、單部門體系的、綜合型體系的。陳嘯宏說，目前中國實行的是多部門體系的模式。按這種監(jiān)管體制實施監(jiān)管，可以充分發(fā)揮各部門的優(yōu)勢，既體現(xiàn)相互分工，又能夠?qū)崿F(xiàn)綜合協(xié)調(diào)，這也是法律的要求。

但是，這種體制有一個特點，就是容易出現(xiàn)交叉或者空白。那么如何做到無縫管理、避免多頭監(jiān)管？針對這樣的情況，《食品安全法》特別對綜合協(xié)調(diào)和部門分工進行了明確的規(guī)范。

首先它分清了分段管理的部門職責(zé)，兼顧了《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》兩法之間的相互銜接。《食品安全法》的執(zhí)行過程中，涉及到與食用農(nóng)產(chǎn)品怎么銜接的問題，法律中有規(guī)定。同時，要明確分工，明確分段過程中各職能部門的責(zé)任。確定了責(zé)任，確定了本部門在分段管理過程中，在執(zhí)行《食品安全法》的過程中必須承擔(dān)的法律責(zé)任和行政職能。其次，《食品安全法》在涉及到部門協(xié)調(diào)的時候，是從不同角度強調(diào)的?！白鳛榫C合協(xié)調(diào)部門應(yīng)該做什么，作為分段管理部門對具體工作又應(yīng)該怎么做，關(guān)于加強協(xié)調(diào)的條款也是非常豐富的。”陳嘯宏說。

同時，我們在《食品安全法》中也看到了這樣的內(nèi)容：衛(wèi)生部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件，組織查處食品安全重大事故；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管；質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)督部門分別負(fù)責(zé)食品的生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)的監(jiān)管。

“以標(biāo)準(zhǔn)為例，我們首先要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。有的事多部門管、多部門查，有時候可能標(biāo)準(zhǔn)還不一樣，所以針對這些問題，我們的標(biāo)準(zhǔn)和檢測方法也都要進一步明確。 ”陳嘯宏說。

他進一步解釋，為了避免交叉和空白，我們整個的執(zhí)法監(jiān)督過程一定是要公開透明的。

同時，這部法律的另一大亮點是實行問責(zé)制，明確了各職能部門綜合管理和分段管理中的責(zé)任，就是要追究執(zhí)法過程中是否履職、履責(zé)，最后有問責(zé)制，向社會和人民群眾有一個交待。

我們注意到，為更好地解決上述問題，此次食品安全立法還有一個亮點，就是明確規(guī)定了國務(wù)院要設(shè)立食品安全委員會作為高層次的協(xié)調(diào)機構(gòu)，對食品安全監(jiān)管工作進行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。

“設(shè)立食品安全委員會無疑是給這些本來的監(jiān)督者找了一個監(jiān)督者。它除協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門外，還對監(jiān)管者進行監(jiān)管，防止監(jiān)管者不作為或亂作為。這是一個很大的進步。”羅云波說。

他認(rèn)為，食品安全委員會可以對各個下屬監(jiān)管部門的總體情況進行綜合分析，然后針對出現(xiàn)的問題進行具體協(xié)調(diào)，把出現(xiàn)的漏洞給補上。

在談到食品安全委員會是否能有效解決“五龍治水”時，羅云波表示：“它還是非常值得期待的。但是還要看它具體的細(xì)則、制度和工作機制，這個很重要?！?/p>

下一步，不斷完善

2009年6月份，《食品安全法》在經(jīng)歷了長時間的“醞釀”后終于要正式生效實施了。

人們對它期待的同時，也提出了一些值得探討的問題。

目前，國內(nèi)外各界除了對《食品安全法》的出臺以及其法條較為關(guān)注外，對于其后續(xù)、配套的具體實施細(xì)則也表現(xiàn)出了極大的興趣。針對此，中國人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田曾撰文表示，具體操作實施細(xì)則會有的，只是時間問題，“要再等一段時間，把大家的意見集中起來，再出臺一些實施細(xì)則?！?/p>

另外，專家們普遍建議建立一些新的機構(gòu)，比如雖然《食品安全法》當(dāng)中已經(jīng)有了“食品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估”，但是現(xiàn)在還沒有建立起負(fù)責(zé)風(fēng)險評估的專門機構(gòu)?！拔覀儜?yīng)該盡快建立起這樣的具有權(quán)威性和專業(yè)性的常設(shè)機構(gòu)。”羅云波建議。

王錫鋅認(rèn)為，《食品安全法》的出臺搭建了一個食品安全監(jiān)管的基本法律框架，許多的配套制度必須跟進，“新法涉及到了風(fēng)險評估機制的問題,那么這樣一個風(fēng)險評估機制如何來運轉(zhuǎn)，如何來進行定期的評估等，這都是需要有進一步的制度跟進?！?/p>

除此之外，如何廣納賢才是目前需要解決的最迫切問題之一，“國家應(yīng)該重視與食品安全相關(guān)專業(yè)的人力教育與培訓(xùn)，目前看還遠遠不夠?！绷_云波表示。

他進一步解釋，一方面我國老百姓剛剛才開始注意吃得營養(yǎng)、吃得科學(xué)；另一方面我們國家專業(yè)人才的培養(yǎng)是很滯后的，科班的食品安全專業(yè)是在五年前才成立的，也就是說第一批大學(xué)生、在去年才畢業(yè)，在我們龐大的食品安全監(jiān)管工作中，絕大部分從事食品安全的人員是邊干邊學(xué)。

在他看來，安全的食品不是檢驗出來的，是生產(chǎn)出來的，所以從農(nóng)田到餐桌，這是一個很長的食品鏈，在這個鏈的每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)該有從事食品安全監(jiān)管的專業(yè)人才。

在采訪中，除了“意義”、“難點”這些話題，“誠信”也被專家反復(fù)提到。

專家普遍認(rèn)為，用法律體系來維持某種程度的信任，使得整個社會的交易成本太高了,第二，完全依賴外力控制起來的誠信，十分的脆弱。因此，要改變食品安全現(xiàn)狀，除了法律的健全完善之外，還要加強社會的誠信體系建設(shè)。

事實上，世界上從來都沒有一勞永逸的事情，期望一部法律在短時間內(nèi)解決所有問題是不現(xiàn)實也是不可能的。因此，我們不要對《食品安全法》過于苛刻，因為它帶給我們的不僅僅是法律逐步完善的信號，更重要的是給消費者以信心，讓他們愿意消費、放心地消費，在當(dāng)前“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的背景下，這個層面的意義更為重要。