中國風景名勝區與美國國家公園比較分析

牛　萌

【摘要】美國國家公園管理體制的職責明確，機構設置比較完善，有十分科學的管理體制和管理方法。通過與我國風景名勝區在發展概況、管理體制、保護與利用等方面的對比分析，發現我國風景名勝區的缺陷與不足。而研究分析美國國家公園的各個方面，有利于我國風景名勝區進一步的發展與管理，同時也對我國國家公園體系的建立具有一定的參考價值。

【關鍵詞】風景名勝區；國家公園；管理體制

世界各國由于政治、經濟、文化發展的不同，對“國家公園”的命名也不盡相同，但其實質都是指政府為了保護本國的自然風景資源(山岳、巖溶、江河、湖泊、海洋、生物、沙漠、冰川、特殊地質地貌等)和人文景觀資源(名勝古跡、人類遺址、陵園、園林藝術、社會風情、城鄉風貌、現代工程等)，目的都是使風景資源免遭破壞，讓本國人民有機會欣賞到大自然的美景和輝煌的歷史古跡。[1]

1.中國風景名勝區與美國國家公園概況

1.1 中國風景名勝區發展概況

我國風景名勝區體系自1979年開始成立，標志性事件是國家建設總局的《關于加強城市園林綠化工作的意見》文件的發出，發展至今已有28年的歷史，取得了一定的成績，但其發展過程不可避免地存在著曲折。自1979年以來國務院、建設部門、旅游局等部門多次討論風景名勝區的建設和保護問題。1985年6月，國務院頒發了《風景名勝區管理暫行規定》；1987年6月，建設部發布了《風景名勝區管理暫行規定條

例實施辦法》；最新的《風景名勝區條例》已經于2006年9月6日國務院第149次常務會議通過，并于2006年12月1日起施行，這是我國對風景名勝區事業發展的一個新的重要里程碑。[2]至今全國國家級風景名勝區數量已達187處，省級風景名勝區約480處，共計667處，風景名勝區總面積達10萬余平方公里，約占國土面積的1.13％，基本建立起具有中國特色的國家風景名勝區管理體系，并形成了在國內外具有廣泛影響力的風景名勝區行業。

1.2 美國國家公園概況

美國第一個國家公園同時也是世界首個國家公園——黃石國家公園，建立于1872年，當時美國國會劃出200萬公頃作為“為人民福利和快樂提供公共場所和娛樂活動的場地”。通過立法指定這個新的國家公園由內政部部長控制，并負責簽署規定，達到“保護并防止破壞和破損，保護所有林木、礦藏、自然遺產，保護公園里的奇景，保持公園的自然狀態”的目的。1916年國會通過在內政部建立國家公園管理局的決定，旨在“改善和規范作為國家公園、國家紀念地、國家保護區的聯邦土地的利用方法和手段”。

1.2.1 美國國家公園建立標準

美國國家公園有嚴格的評定標準，在美國建立一個新的國家公園必須滿足“全國性意義”、“適宜性”和“可行性”的標準。國家公園系統只是廣泛的重要地點保護系統的一小部分。被評定為國家公園只是多種選擇的一種，國家公園管理局還通過實施一系列計劃來幫助國家公園系統以外的其它保護區。

(1)全國性：申請地區如全部符合以下4個標準，則被認為具有全國意義

A：它是一個持殊類型資源的著名范例。

B：它在國家的自然和文化遺產方面具有很高的價值和特性。

C：它能為休閑、娛樂或科學研究提供機會。

D：它最大程度地保留了真實的、完整的、朱被破壞的資源類型。

(2)適宜性：指一個區域必須能代表一個自然或者文化主題，或一種娛樂資源，而這些在現在的國家公園系統中代表性不足，或沒有被其它土地經營實體充分保護起來用于公眾娛樂。

(3)可行性：指作為一個新建的國家公園、一個地區的自然系統或歷史遺跡，一定要有足夠的規模和相宜的結構，以確保資源的長期保護和供公眾使用。

1.2.2 美國國家公園類別

現在，美國的國家公園是由大約390個區域組成，覆蓋了49個州超過40萬英畝的土地，它們被界定為國家戰場、國家戰爭公園、國家軍事公園、國家戰爭地、國家歷史公園、國家歷史地、國際歷史地、國家湖岸、國家紀念碑、國家紀念地、國家公園、國家公園路、國家保護地、國家保留地、國家娛樂區、國家河流、國家風景河流及航道、國家風景小徑、國家海岸及其他等20類。它們都具有國家級的重要意義，受美國法律保護。

2.中國風景名勝區與美國國家公園的管理體制比較

2.1 管理機構與管理主體比較

我國風景名勝區的管理機構一般是風景名勝區管理委員會，它是政府的派出機構，性質是事業單位，其工作人員一般由公務員、風景區的雇傭員工、企業經營者等幾部分組成。其內部機構的設置，一般根據風景名勝區的級別、規模、管理內容和承擔任務的多少，由所屬的人民政府進行設置。《風景名勝區條例》第一章第五條規定：“國務院建設主管部門負責全國風景名勝區的監督管理工作。國務院其他有關部門按照國務院規定的職責分工，負責風景名勝區的有關監督管理工作”。[2]我國風景名勝區的管理主體是建設部城建司風景名勝區管理處，并沒有直接管轄風景區的國家直屬單位，同時其它部分要分工合作，共同對景區進行管理。但是在實際工作中，除建設部門有管理權力以外，在一些風景名勝區內，文物部門、林業部門、宗教部門等很多部門也擁有一定的管理權力，雖然表面上各個部門管理的內容不盡相同，但在實際工作中又有很多爭議，造成了多頭管理，決策時容易發生偏差。

雖然我國風景名勝區的管理體制骨架已經形成，但是缺乏至上而下的直屬的、系統的、實質性(財政和人才資源管理權)的上級權威管理機構和基層務實管理機構。風景名勝區的管理顯得雜亂而繁瑣，好多應該建立的基層管理機構基本上沒有。突出的問題是政出多門，讓具體執行管理的部門領導很難辦事，不知道該按誰的辦。

美國于1916年成立了國家公園管理局“The National Park Service”，揭開了美國國家公園發展的新篇章。國家公園系統由聯邦政府內政部下屬的國家公園管理局直接管理。克林頓政府對國家機構進行了全面的改革，新的公園管理體制于1995年開始實施。新的管理體制是在國家公園管理局華盛頓總部領導下，全國設7個地區局。7個地區分局是以州界來劃分管理范圍的。[3]地區局下面再設16個公園組與l6個支持系統。一般是將生態環境和文化資源類似的公園組成一個公園組，以便按其資源類型和特色開展相應的管理工作。

由上面兩個圖表可以看出，我國風景名勝區的管理雖然有自上而下的機構設置，但其職能與管理方法與一般事業單位沒有根本區別，造成工作沒有針對性，效率低下。而美國國家公園管理局根據公園管理的具體情況分工合作，工作效率大大提高，同時具有很強的針對性，有利于公園的長遠發展。

2.2 經營權比較

我國《風景名勝區條例》第三十七條規定：“風景名勝區內的交通、服務等項目，應當由風景名勝區管理機構依照有關法律、法規和風景名勝區規劃，采用招標等公平競爭的方式確定經營者”。可見，在風景名勝區的管理中，國家已經把所有權和經營權分離開了，《風景名勝區條例》中雖未明確提出景區經營權可以轉讓，但也承認了景區經營權的合法性。所有權與經營權的分離，有利于利用大規模集中的資產，提高資源的配置效率，為企業擁有經營權提供了可能，且不影響旅游資源國家所有的性質。

但在實際的風景區中，一些企業和個人為了追求眼前利益，不顧環境保護與承載力，對景區大肆開發，地方政府為了獲得效益也大都“睜一只眼，閉一只眼”采取放任的態度，使得景區內的經營者完全游離于政府管理之外，而管理機構的冗繁復雜又使得真正需要管理的時候，管理力度跟不上，各部門扯皮現象比較嚴重。

反觀美國國家公園，國家公園管理局在公園內通過特許經營合同向游客提供必要和適當的商業服務。核準特許經營權的決定將根據如下條件作出：(1)確定設施和服務對其所在公園的公共使用和享受是必要和適當的，并且能夠確定公園外的需求未能也不可能予以滿足；(2)設施或服務的提供方式能夠進一步推動對環境、公園資源和價值的保護、保持和保存；(3) 在規劃、設計、選址、施工、公共設施系統、建筑材料的選擇和回收及廢棄物管理中具體體現可持續原則和做法；(4) 提高游客對公園的使用率和享受度，而不會造成對公園資源或價值的不可接受的影響。

特許經營實現了對資源最大限度的保護，由于經營項目都是由管理局授權的，經營者的行為都處于公園管理范圍內，如有違反，公園管理局可以撤銷其特許經營權。與我國相比，美國國家公園的經營權在法律條文中作出了明確的規定和闡述，而我國只是用模糊的語言帶過，給管理留下了很大的法律漏洞，這也造成了在具體實施過程中，許多人鉆空子，使得管理力度大打折扣。[4]

2.3 規劃設計比較

美國國家公園的規劃設計由國家公園管理局下設的丹佛規劃設計中心全權負責，獨家壟斷操作。這一方面保證了規劃設計的質量，另一方面又阻止了違反規劃的事情發生。

美國國家公園規劃主要有四個階段：(1)公園總體管理規劃；(2)公園戰略規劃；(3補充規劃；(4)年度實施規劃。公園總體管理規劃是公園規劃和決策序列中的第一步，它將關注為什么建立公園，在規劃實施期間，什么樣的管理內容應該完成。總體規劃每10至15年修改一次，如果條件突然發生變化，這個時間還會縮短。戰略規劃是針對更短期的框架，更具有量化的目標和結果，通過戰略規劃，公園決定主要目標的調整和強調的重點，進而確定是否需要重新編制新的總體管理規劃，確認是否需要編制更具體的補充規劃。實施規劃則針對總體管理規劃確定的管理內容和戰略規劃進一步確定長期目標的具體實施行動和項目，為復雜的、技術的以及有爭議的問題提供細節和分析。同時每個公園都要編制年度規劃，闡明每個財政年度的目標和包含實施這些目標程序的年度工作報告。

與美國相比，我國風景名勝區的規劃設計缺乏國家宏觀的規范管理。由于我國對風景名勝區的規劃設計單位的資質沒有明確的要求，造成風景名勝區的規劃設計單位五花八門，大致有各級城市規劃院、園林規劃建筑設計院(所)、大專院校的有關院系等等。這些規劃設計單位在風景名勝區的發展中起了一定的奠基作用。但是規劃設計的質量參差不齊，存在的問題也日益突出，因為風景名勝區的規劃有自身獨特的性質，并不是任何人、任何設計機構都能規劃設計得合理的。

我國風景名勝區規劃分為總體規劃和詳細規劃。總體規劃包括：（1）風景資源評價；（2）生態資源保護措施、重大建設項目布局、開發利用強度；（3）風景名勝區的功能結構和空間布局；（4）禁止開發和限制開發的范圍；（5）風景名勝區的游客容量。規劃期限一般為20年。詳細規劃根據核心景區和其他景區的不同要求編制，確定基礎設施、旅游設施、文化設施等建設項目的選址、布局與規模，并明確建設用地范圍和規劃設計條件。[5]與美國相比，我國的總體規劃期限較長，20年后景區的規劃是要徹底廢除原有規劃，重新編寫，還是在原有基礎上修改并沒有說明，這就不利于景區長期可持續的發展。而詳細規劃也沒有規定有效期限，只是簡要說明規劃的內容，對于一些具體的實施行動以及技術等問題并無規劃，更沒有年度工作報告來反應一年中景區的管理情況，及下一年景區規劃細節和方向的調整等問題。規劃編寫不夠細致深入，是我國風景名勝區規劃中的主要問題。

3.中國風景名勝區與美國國家公園的開發利用與保護

美國國家公園除了建設必要的風景資源保護設施和必要的旅游設施以外，沒有什么開發項目在國家公園內來建設，更沒有豪華度假村、旅游城鎮、高層豪華酒店等，只允許建造少量的、小型的、樸素的、分散的旅游生活服務設施。國家公園內的建筑，其外形原始、粗獷，富有野趣，色彩淡雅，形式多采用地方風格。在國家公園內，游人住宿的旅館床位和野營地床位都是嚴格控制的。這些生活服務設施都必須遠離重點景觀的保護地，國家公園內不許建造索道纜車，公園內車道選線十分慎重，不得破壞自然景觀和資源。

我國的風景名勝區在開發保護方面存在的問題十分嚴重，只重視風景旅游資源的開發和眼前的經濟利益，而忽視對風景名勝資源的保護。再加上經濟的發展，國民旅游興趣的高漲，野外旅游人數猛增，對風景名勝資源和風景名勝區的生態環境造成了極大的破壞。風景區內高檔別墅、高級賓館比比皆是，不僅與當地自然環境不協調，也對生態造成了破壞。

參考文獻

[1].李如生.美國國家公園管理體制[M]．北京：中國建筑工業出版社，2005：28-111.

[2].風景名勝區條例[EB／OL]．中華人民共和國國務院令第474號．

[3].李景奇，秦小平.中國風景名勝區與美國國家公園比較研究[J].科技導報.1998/12，55-58

[4].趙吉芳.美國國家公園管理體制對中國風景名勝區管理的啟示[J].太原大學學報.2008/6，14-19.

[5].龐婷.風景名勝區管理法律制度分析[J]．成都大學學報．2008/4，20-23.

作者簡介：牛萌（1984—），女，北京林業大學，城市規劃與設計專業碩士，研究方向：園林景觀設計，風景區規劃。