淺析我國行政問責制

白　彬

摘要：推行行政問責制既是深化行政管理體制改革的重要內容，但是對于行政問責的理論研究卻滯后于問責實踐的開展。本文將試圖從我國行政問責的發展現狀入手，分析我國行政問責實踐中存在的主要問題及原因，并試探性地提出了幾點建議以及如何完善我國行政問責的路徑選擇。

關鍵詞：政府；行政問責；績效問責；政府官員

中圖分類號：D035.2文獻標志碼：A文章編號：1002-2589(2009)06-0018-03

近年來，隨著民主政治的不斷推進，從中央到地方都積極開展行政問責的實踐。行政問責制作為一種現代行政制度，指的是作為政府行為的實施者、所有官員的個人行為和業績都要受到監督。政府及其官員必須公開自己的政治活動，為自己的言行舉止、工作方法和效果負責，并接受來自上級和選民的多種方式的評判，甚至是罷免和起訴。簡言之，它是對政府機關及其工作人員的責任追究制度。實行行政問責的目的就是要使公職人員對自己的崗位、對上級和對公民與社會更加負責，以達到對政府責任的強化，構建責任政府。行政問責制的推行，無論從整個社會的歷史發展進程，還是從中國當前正如火如荼開展的政治和行政體制改革的意義上來說，這無疑都是一個巨大的進步和文明的昭示。而我國政府于2003年啟動行政問責制以來，已取得了一定的成效，但是由于行政問責制在我國的政治實踐中還是新鮮事物。無論是從我國行政問責制理論研究現狀上看，還是從我國行政問責具體政治實踐上來看，都存在著許多不完善的地方。因此，加強對行政問責制的研究都具有重大的理論和現實意義。

一、我國行政問責制度的發展現狀

我國的行政問責始于2003年非典期間，從那時起，全國眾多的政府官員因有權無責、權責不一、濫用職權等違法行政行為受到了黨紀國法的嚴懲。中央和地方也相繼頒布了一系列包括《中華人民共和國公務員法》、《全面推進依法行政實施綱要》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復議法》、《中國共產黨黨內監督條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導選拔任用工作條例》和《關于特大安全事故行政責任追究的規定》在內的法律法規，用以體現中央“有權必有責，用權受監督”的執政理念。隨著行政改革的深化，各級政府的責任意識、法治意識和服務意識不斷增強，政府自身建設也不斷加強，一些地方政府及政府部門將行政問責制度化，并且納入法制化的軌道。自2003年8月國內首個政府行政問責辦法—《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》出臺之后，天津、重慶、海南、成都、浙江、深圳、河北、廣西和甘肅等都出臺行政問責相關規定，并在一些地方掀起了責任風暴，使我國行政問責制的實踐大大地向前推進了一步。行政問責制的實施在一定程度上糾正了行政領域中的陳腐觀念，增強了政府的公信力，強化了全社會對弱勢群體的關注。

二、我國行政問責制實施過程中存在的主要問題

雖然我國的行政問責制在具體的實踐過程中產生了一定的積極效果，但作為一種在我國興起伊始的行政制度。在實施過程中也出現了許多亟待解決的問題。

(一)行政問責法制不健全

目前，我國尚無全國統一的關于政府問責制的法律，各地標準不一，甚至無法可依。關于問責制的法規、條例多散見于一些政策、文件中。這其中既有黨的條例，也有政府頒布的法規，既有由中央部門出臺的，也有不少是由一些地方政府制定的。我國現有的專門行政問責的立法形式也只是地方性的政府規章，法的效力不高、適用范圍不大。只有從國家意志的高度制定一部全國統一的行政問責制法才能從根本上保證行政問責的程序化、制度化和法制化。

(二)行政問責主體缺位

行政問責主體，即“由誰來問”，包括同體問責和異體問責。同體問責是指行政系統對其行政官員的問責。異體問責主要是指涉憲主體之間的問責，其中包括人大及其代表對政府的問責；中國共產黨及各民主黨派對政府的問責；新聞媒體對政府的問責；法院對政府的問責，當然也包括社會公眾對政府的問責。但就目前我國行政問責的實踐來看，我國所實施的行政問責大多是同體問責，異體問責很少涉及。例如國內首個政府行政問責辦法《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》規定：本辦法所稱行政問責制，是指市人民政府對現任市政府領導，市政府各職能部門、直屬機構、派出機構、直屬事業單位和各區縣(市)政府的行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍由于故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。從這一規定可以看出，行政問責指的是同體問責，沒有提到異體問責。代表人民直接監督政府的國家權力機關和政府問責的真正決定主體——人大，作為異體問責的核心并沒有發揮對政府事前監督和事后問責的作用。而且由于同體問責是一種政府內部利益相關者的責任追究機制，因此異體問責的缺失使得行政問責的監督力和威懾力下降，問責制流于形式。所以，實施行政問責制還必須加強異體問責，強化人大的監督力和問責手段，提升媒體的輿論監督和公民參與監督。

(三)行政問責客體模糊

責任主體的權責不清是行政問責客體模糊的根源所在。實施行政問責的前提是職權劃分明確，責任主體清晰。我國仍處于漸進式改革的過程中，政治體制和行政體制改革還沒有完全到位。這就使得政府官員權責劃分模糊不清、交叉重疊、有權無責、有責無權的現象時有發生，這在一定程度上影響了行政問責制的實施。一旦發生重大事故、決策失誤、工作執行不力等現象，責任由誰來負、負什么樣的責任等一些問題就具有很大的不確定性。相關部門推諉扯皮，推脫責任，以至于出現了“誰都有責任，誰又都沒有責任”的狀況。這樣，權責的模糊不清必然導致關于責任主體的爭論，影響行政問責制的實施效果?！皼]有明確的責任體系的問責制不僅僅是一種擺設，而且有可能成為權力斗爭的工具”。

(四)績效問責機制空缺

績效問責是在考察政府績效水平的基礎上啟動問責程序的一種行政問責形式，體現了社會對政府績效水平的一種基本期待以及政府對其行為效果所承擔的責任。績效問責關注的是官員的政績和貢獻。而在我國目前的行政問責實踐中，并沒有涉及到因政府績效不佳而引發行政問責的事件。如果行政問責僅僅關注“行政失當”和“行政不作為”而導致的重大事故和損失，那么政府官員會忽視自己的真正使命和責任，滋生“不求有功，但求無過”的消極政績觀和“無為而治”的工作理念。而績效問責作為追究政府官員績效責任的一種活動，會對政府官員施加一種新的壓力。促使其摒棄懶散的工作作風和無為的消極理念，克盡職守，盡職盡責，從而保證了政府的高效運轉，提升了公眾對政府的滿意度。

(五)被問責官員復出機制缺失

在全國的行政問責風暴中，許多的政府官員在問責聲中下馬。然而，下馬的官員能否“東山再起”成為了一個在行政問責實踐中引人關注的問題。誠然，這些被問責的官員仍然具有被重新啟用的權力，問題是他們的復出理由是否合理、程序是否履行、民意是否征詢、考察是否到位，這就需要一套完善的被問責官員的復出機制。否則就違背了行政問責制對下馬官員懲罰的初衷，弱化了問責的警示作用，造成了問責乏力。

(六)行政問責文化匱乏

行政問責文化是人們對于行政問責制及其實踐的態度、情感和思想的綜合體，是行政問責的靈魂。責任意識淡薄，人治大于法治，權力問責、“官本位”的思想及在其基礎上形成的傳統的官場文化對我國政府的影響還在一定范圍內存在，行政人員觀念沒有轉變，在建設責任政府和服務政府的今天，還認為“官即管”還把法律制度當作是管理人民的手段，而不是約束自己的工具。而且民眾還缺乏民主意識，在行使權利的時候表現出一定的冷淡與隨心所欲。乃至對社會不公的逆來順受，很難對現實生活中的政府責任缺失進行有效監督與質問?？梢?，行政文化缺失嚴重阻礙著行政問責制的推行，行政問責文化匱乏已成為行政問責制度化的重要障礙。

三、我國行政問責制實施過程中存在問題的原因分析

(一)利益的驅動

亞當·斯密的“經濟人”假設認為，市場經濟下的人都是具有經濟理性的個人，個人按照成本——收益的理性計算追求自己最大化效用滿足。公共選擇學派把“經濟人”假設運用于行政人分析，認為政府官員同樣扮演著經濟人的角色，根據自身的成本、收益比較來選擇個人行為。行政問責的乏力很大程度上就是由于“不問責”是一項沒有成本與風險，只有高額回報和收益的行為。由于我國的行政問責多采用同體問責，有能力和有權利問責的政府官員和被問責的官員作為博弈主體，各方利益錯綜復雜地交織在一起，而且這種利益關聯緊密，形成了一張“官官相護”的利益關系大網。試想沒有問責者的問責機制，或是在行政問責中“官官相護”，那么政府官員的個人利益有所保障，甚至趨于最大。于是各種不負責任的行為蔓延開來，涉及初衷再好的行政問責制度在此時也將流于形式，成為一紙空文。

(二)委托代理機制的弊端

對于公共管理的理論與實踐而言，公眾作為納稅人(委托人)向政府提出服務委托請求，政府作為代理人接受公眾的委托請求并承諾提供符合公眾利益的服務。委托、代理理論體現在問責關系上，公眾作為委托人是問責主體，政府作為代理人是問責對象。由于我國目前尚未建立完善的信息公開制度。公眾對政府政務擁有較少的知情權、公眾對信息的缺失，難以把握和了解公共事件的真相、細節以及問責的方式、程序等。信息的不對稱導致了“問責”的無從談起。而且目前我國對公民的知情權和話語權的尊重不夠，缺少方便的申訴途徑，沒有健全的問責程序和問責制度，與問責的代價和成本相比，公眾問責所能帶來的賠償顯得很少，而且其他公眾也會“搭便車”、分攤利益所得，這就造成了公民問責成本太大以及公眾問責的機會主義從而使異體問責失去效力。

四、完善我國行政問責制的路徑選擇

(一)健全行政問責的相關法制

依照事實和法律規定來問責是行政問責發展的現實路徑。雖然中央和地方已經頒布了一系列的行政問責法規和地方性的規章。但是，就總體而言，我國行政問責的法律規定仍然比較零散和薄弱，缺乏一部有關行政問責制的全國統一的法律。“從法理上說，科學的行政問責制是不存在此地的政府和公務員要被問責而彼地的政府和公務員不需要被問責的現象，它應該是指向所有政府和所有公務員。同樣，科學的行政問責制是不存在此地的政府和公務員這樣被問責而彼地的政府和公務員那樣被問責的現象，它應該是統一的?！毙姓栘煵粌H要有法可依，而且要有科學的良法可依，這樣才能實現從“權力問責”向“制度問責”的轉變。鑒于此，建議在條件適當的時候制定一部全國性的《行政問責法》，從而明確行政問責制的問責主體、問責客體、問責范圍、問責主體和問責客體各自的權利和義務、問責的方式和程序、追究責任的形式等，確立如果公民、法人和其他組織因政府拒絕履行法定義務而遭受損失，可以向法院起訴的原則，完善被問責官員復出機制，等等。同時，我國還要加強相關法律制度(如行政程序法)的制定工作，建立健全行政問責的法制體系，早日實現行政問責的制度化。

(二)強化異體問責

從現代民主政治的理論與實踐看，行政問責制的核心在于異體問責。異體問責是一種更符合民主政治要求的問責方式。因此要強化行政問責中的異體問責。首先，加強人大的監督，啟動人大的問責機制、質詢機制，保證人大的罷免權，將人大的質詢對象由國家機關擴大到國家機關工作人員。從而發揮人大事前、事中和事后一系列的對政府的監控作用，保證行政問責依法依程序進行；其次，培育成熟的公民社會，推進公民問責。成熟的公民社會是行政問責良性運行的一個重要前提。加強對公民的宣傳和教育來提高公民的權利意識和法制觀念，培育人們的“公民意識”，使公民積極主動地參與問責，保證政府行為順應民意，提升政府責任；最后，加強民主黨派、媒體、及第三部門的問責，使異體問責全面有效地落到實處。

(三)加強績效問責

績效問責作為公共責任的一種追究方式，是行政問責制的有效補充?？冃栘煹膶嵤φ賳T提出了更高的要求和期望。合法的行動并避免不良后果的產生僅僅是底線目標，達到政府所期望的理想狀態才是績效的最高標準。如果政府活動的實際結果未達到政府績效的底線指標，就意味著政府組織未能實現組織目標或者公務人員未能達到履行職責的基本要求，也就意味著政府組織及其公務人員可能會因此承擔相應的責任。如果政府活動可以高于底線目標，就應給予獎勵。這樣不僅可以鞭策政府官員積極工作，而且績效問責以明晰的政府績效指標為依據，也便于社會和公眾對政府組織及其公務人員進行監督。

(四)塑造行政問責文化

責任意識淡薄，人治大于法治，權力問責、“官本位”思想及在其基礎上形成的傳統的官場文化對我國政府的影響還在一定范圍內存在，制約了制度問責的構建，是建設責任政府的阻礙。要建設民主、法治的責任政府，就要強化政府及其官員的責任意識，培養其政治品德，提高政府官員的政治素質，加強對“問責”的認識，增強政府的公信力和親和力，與公眾間建立起相互信任，從而建立以民為本、對民負責、為民服務、權責制衡的全新的問責文化。

(責任編輯王麗君)