論大部制下政府業務流程優化與再造

濮小金　劉　文

摘要：各級政府如何適應中央大部制改革?一個可行的辦法是運用網絡技術，根據公眾的需求，打破傳統的部門分工制管理模式，按照業務流程規律，進行優化與再造，形成面向公眾的扁平式管理體制，以實現政府管理體制與社會主義市場經濟同步發展。

關鍵詞：大部制；業務流程；優化；再造

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-2589(2009)06-0005-03

目前，各地方政府正在中央大部制改革推動下進行重組。要使重組成本最小化，效益最大化，必須以政府網絡化管理為基礎，以服務公眾為目標，從改變傳統管理體制人手，重建政府業務流程，實現政務流程的優化與再造。

一、政府業務流程優化與再造的涵義

業務流程再造(Business Process Reengineering，BPR)，是由美國著名企業管理大師、原麻省理工學院教授Hammer于1990年提出來的，它是指對企業的經營過程做根本性的重新思考和徹底的翻新，以便使企業在成本、質量、服務和速度等重大特征上獲得根本性的改善，并強調通過充分利用信息技術使企業績效獲得巨大提高。其中。“根本性”、“徹底性”、“戲劇性”和“流程”是核心。作為一種基于信息技術的、為更好滿足顧客需要服務的、工作流程改進的業務流程再造，突破了傳統勞動分工理論思想體系，強調“以流程為導向”，使企業最大限度地適應以“顧客、競爭、變革”為特征的現代企業經營環境，這種重新設計的企業組織，不僅可以帶來組織結構扁平化和組織機構精簡的結果，而且可為企業組織的根本性改造提供一個新的突破。

盡管業務流程再造的概念最早來源于企業界，但其所包含的核心管理理念和所采用的管理方法對政府建設同樣適用。因此，我們把現代企業業務流程再造引入政府管理中，特別是政府網絡化管理之中。

“所謂政府業務流程優化與再造，是指在運用現代管理學思想、市場機制原理和現代化技術的基礎上，把政府的工作流程進行根本性的、徹底的重新設計，使政府的行政成本、政府的公共物品及支出、政府的服務質量、政府效能與效率都具有可量化的苛刻標準，最終達到政府行為的革命性變化。”政府業務流程的優化與再造有不同的內容。流程優化是對原有流程進行清理、簡化和整合，以獲得作業水平的顯著提高。而業務流程再造則拋開現有流程，面向未來重新設計一個新流程。

政府網絡化管理是政府機關在業務活動中全面應用現代信息技術進行管理和辦公，為公眾提供信息化服務的一種管理方式。政府網絡化管理不僅能夠改進政府的服務水平。而且為改變傳統業務流程提供了機遇和條件。政府網絡化管理要求機關各職能部門打破固有的工作模式。為同一個公務協同辦公。這樣做要求政府的業務流程根據最優化要求有目的、有組織地優化和再造。傳統政府業務流程的工作機制、工作方法、工作思路甚至部門的設置等都將發生深刻的變革。一

在網絡化環境下的政務流程優化與再造，因眾服務需求和輸入各種公共信息為起點，以創造出對公眾有價值的“產品”或服務為終點。它有兩個基本特征：一是面向公眾，以事務為中心。二是跨越職能部門、所屬單位的現有邊界。

二、政府業務流程優化與再造的指導思想和原則

(一)政府業務流程優化與再造的指導思想

“我國政府業務流程優化與再造的指導思想是。以科學發展觀為指導，堅持從公眾的利益出發，以業務流程為中心，全面提高工作效率。”具體來說，主要表現在三個方面。

1．以服務公眾為出發點。每個政府工作人員的工作質量主要由公眾做出評價。政府業務流程再造。重要的在于要塑造一個具有公共服務精神的政府，政府要給予公眾更多的選擇和發表意見的機會。

2．以流程為中心。“政府業務流程優化與再造不以某個專業職能部門為中心，而是注重整體流程優化。一個流程是一系列相關職能部門配合完成的，目的是為公眾提供高效服務。不利的障礙將被鏟除，破碎的流程將得到整合，部門分割將被削弱，冗余的部門及重疊的機構將合并。”

3．以提高效能為目的。清理不必要的支出，裁撤不必要的部門，創建一個具有企業家精神的政府。即非官僚化的、富于創新精神和生機活力的、以公眾需求為導向的、具有高效能的政府。

(二)政府業務流程的優化與再造應遵循的基本原則

政府在業務流程優化與再造過程中應遵循以下基本原則。

1．公眾需求導向原則。政府信息化的核心價值是要改善政府的公共服務，提高公共服務的水平和質量。因此，業務流程優化與再造，首先必須從公眾密切相關的服務目標開始。

2．提高行政效率原則。這就是各機關組織在行政管理制度上要確立新的業務管理模式，簡化行政工作流程。要探索并建立規范的政府信息公開、政府信息資源管理等規章制度。加強政府管理部門內部及政府管理部門之間的協作和協同。要以管理流程為主線，以公共服務信息為核心，跨組織整合，以保證服務的高效化和最優化。

3．堅持創新原則。要引導政府管理人員不斷創新，包括理論創新、觀念創新、體制創新和方法創新，以建立一個創新型的政府組織和人力資源環境。

4．網絡化服務原則。網絡技術的真正力量并不是使原有的工作流程發揮更好的作用，而是幫助它打破陳規，創造新的工作方法。因此，在業務流程優化與再造時必須站在新技術的高度，堅持不懈地研究技術、認識技術，將其融入業務流程之中，并使技術的潛在使用價值變為現實。

三、政府業務流程優化與再造的基本內容

“政府流程再造涉及管理理念、管理職能、管理體制、管理方式乃至于管理行為等政府自身建設的各個方面，是一個龐大的系統工程。”它牽涉到政府行政人員觀念的再造、工作流程的優化與再造、組織結構的優化與再造以及政府文化的再造四個方面。

(一)觀念再造

要實施業務流程優化與再造，首先要對政府工作人員進行觀念再造。政府業務流程優化與再造牽涉面很廣，會對各個部門和工作人員利益帶來威脅，再加上人固有的惰性，再造必然會遭到各個方面的抵制。因此，必須讓政府工作人員了解業務流程優化與再造的意義，明確業務流程優化與再造的重要性。觀念再造，要求工作人員對以往心中熟視無睹的流程模式和運行機制進行重新思考，要求工作人員徹底擺脫頭腦中的舊框框，重新勾勒出一個全新的業務流程及相應的組織結構、運行機制。

(二)工作流程的優化與再造

1．合理界定業務流程邊界，約束政府行政行為。業務流程的邊界定位主要是界定業務流程的起始邊界的空間范圍。業務流程的起點是政府管理問題，終點是政府管理問題的解決。業務流程的空間邊界是政府管理活動。政府行政權力與行政職能的空間邊界是公眾的公共行政活動。凡是超越邊界的行政行為都是不允許的和非法的，也是無效的。合理界定

業務流程邊界，可以明確政府的行政行為范圍。由于政府行政行為只能在這一作業流程邊界內行動，因而只能在這個界限內設置相應的組織機構，確定行政行為的基本路徑，從而達到制約政府機關行為的目的。

2．構造有序、規范的業務流程。“業務流程是完成行政目標的全過程，這一過程由諸多工作環節和步驟組成，每一工作環節(次級流程)都有一定的指向和順序，其過程有較強的邏輯性。”如果違背這一流程邏輯，非業務流程行為就會產生，行政行為就會走樣，行政目標就難以實現。但這決不是說，這一業務流程內的每一工作環節和步驟都是固定不變的，必須按部就班進行，當內外環境發生變化，政府目標、政策變動時，流程內的工作環節和步驟也會變化，但這種變化不得改變其先后順序和整個流程的內在邏輯。

3．設計合理的業務流程構造，推進政府職能的轉變。業務流程構造是政府政務流程之間的比例關系與結構。每一層級基本業務流程結構都由縱向和橫向兩方面構造組成。縱向流程更多的是以政府行政指揮為主的流程，它有自己的流程結構，而橫向流程更多的是各職能部門作業性質的流程，它也有自己的流程結構，縱向流程和橫向流程交錯構造成業務流程的基本結構。根據這一原則，新的業務流程構造應該極大地減少中間層級，形成上下直接交流，機關辦事人員的主要工作是從事檢查落實，反饋信息。

4．以信息化整合業務流程，防止人為干擾。高效精干的業務流程是以信息化來支撐的。科學技術和現代資訊把原來若干個管理環節、若干個流程作業線加以重新整合。這就使原本“萬金油”式的行政職能變得清晰而可以相對劃定邊界，交由合適的部門和人員來完成，從而更快、更省、更有效地完成工作任務。此外，現代科技還將提高業務流程信息傳輸的品質，有利于提高行政決策的質量，從而提高業務流程的規范程度，防止行政行為的人為干擾，提高行政控制水平。

5．以法制化保障業務流程各環節的順暢，防止行政行為失控。經過重新整合改造后的業務流程得以順利進行，必須以法制來規范和保障。這是因為，第一，流程本身需要法律和制度來保障，以嚴格規范的程序法，保證其指向正確和路徑、步驟的通暢。第二，政府及其職能部門在業務流程中的具體行政行為，也要以實體法來規范其權力和義務，保證依法行政。

(三)組織結構的優化與再造

傳統的政府組織結構是呈金字塔式，中間環節眾多，導致機構臃腫，信息在高層與底層間流動緩慢，且增加了傳遞成本。行政業務流程再造就是要通過再造政府組織結構、打破條塊分割體制和部門界限，構建虛擬政府，實現政府部門資源共享、跨部門的網絡化管理和協同辦公；“使政府行政組織的金字塔結構改變成扁平式、無中心式的網絡結構。”

(四)文化再造

營造適宜的文化氛圍是政府實施流程優化與再造的保證。文化再造具體包括以下幾個方面內容。

1．克服官僚習性和僵化的文化觀念，營造新的思維模式和積極向上的創新態度，服務公眾為第一選擇的行政管理文化。

2．積極倡導學習，增進能力，加強政府管理人員專業化技能的培養。包括執行業務所需的工作技能和業務規劃，參與變革所需要的專業知識，以及提供多元化自我學習和進修機會，建立起學習型文化氛圍。

3．注意文化轉型的漸進性，在漸進中實現突破。政府業務流程優化和再造，必然會涉及觀念變化，權力的再分配。因此，業務流程的再造必須與文化觀念的改造同步進行，以一種漸進的，逐步優化的方式推進，既要注意體制的突破，更要注意思想觀念的更新。

四、政府業務流程優化與再造應注意的問題

(一)政府業務流程優化與再造必須凸顯以人為本的管理理念

政府業務流程優化與再造不僅僅是工作方式的轉變，更是管理方式的革命。流程再造后，原來由多個部門完成的工作任務。變成由一個人或幾個人組成的“流程小組”來完成，行政人員將獲得獨立解決問題的自主權。對行政人員的管理方式不是監督、控制，更多是指導、幫助和支持，考核方式也由局部部門工作量的考核，轉變為以服務對象為中心的績效考核。因此，政府業務流程優化與再造過程中，必須堅持以人為本的管理理念，一方面，對政府工作人員應該堅持以人為本的管理理念，滿足他們工作學習的需要，全面提升行政人員的工作熱情。另一方面，對服務對象要堅持以人為本的服務理念，按照服務對象的需要來組織流程和服務內容，以滿足公眾的需要。

(二)政府業務流程優化與再造必須與政府行政組織再造同步進行

“政府業務流程是要通過政府組織來實現的，因此，政府業務流程再造的過程，也是政府行政組織再造的過程。”今天我們提出政府業務流程再造，是因為人類社會已經進入信息化時代，信息技術為政府業務流程優化與再造提供了“發動機”，使政府業務流程再造成為可能。在技術基礎已經發生變化的前提下，推動政府行政組織的再造，而行政組織的再造將進一步推進政府業務流程的優化與再造。

(三)政府業務流程優化與再造必須進行配套改革

利用網絡信息技術再造業務流程，涉及政府行政組織的制度改革、行政組織的結構調整、行政人員能力的提高以及行政組織文化的再造。因此，在政府業務流程優化與再造過程中，必須有相應的配套措施。

1．轉變政府職能，將非公眾服務的行政行為從原有的行政業務流程中剔除出去。盡可能集成現有行政組織和公共服務職能，以法定化的方式明確行政行為邊界，以核心業務流程為中心，編制工作流程圖，代替傳統的工作流程圖。

2．廢除不必要的規章制度和煩瑣的程序，簡化辦事手續，對基層行政人員擴大授權，并建立與新流程相適應的規章制度。

3．建立跨部門的流程管理機構、配備強有力的領導負責流程管理。根據優化后的行政業務流程，調整、撤并不必要的行政部門，減少不必要的行政層級、裁減不必要的冗員，明確其職責范圍，使行政組織結構扁平化、精干化。

4．建立溝通行政組織內外的電子化信息傳遞網絡，通過技術維護，確保政務流程信息系統的暢通與安全。

5．樹立以服務公眾為導向的工作意識。全面提升行政人員的綜合知識水平和信息處理能力。通過建立一種鼓勵創新、相互溝通、積極協作，提升事業心和使命感，形成與新流程相適應的文化氛圍。

(責任編輯石銀)