論刑事偵查行為之行政可訴性

丁曉亮 徐華毅 陳永佳

摘要:目前,刑事偵查行為是排除在行政訴訟范圍之外。但是,刑事偵查的行政訴訟救濟具有合理性。而且,技術層面上,對于刑事偵查提出行政訴訟也具有可行性。我們應當認真對待刑事偵查行為之行政可訴性。

關鍵詞:刑事偵查 行政訴訟 可訴性

一、為何可訴:刑事偵查的行政可訴性理論考察

(一)偵查行為與行政行為的辨析

眾所周知,公安機關具有雙重職能,一是根據刑事訴訟法產生的刑事偵查職能,它包括兩大類:第一類是專門的調查工作,包括訊問被告人、詢問證人、勘驗、檢查、鑒定、搜查、扣押物品(物證書證)、通緝等;第二類是刑事強制措施,包括拘傳、取保候審、監視居住、刑事拘留、逮捕。二是根據有關法律、行政法規產生的行政管理職能,包括有傳喚、行政確認、罰款和行政拘留等各種行政處罰、各種對人身自由予以限制和財產予以扣押、查封、凍結等的行政強制措施等等。兩者既有相似之處,也存在一定的差別。

1.兩類行為具有一定的相似性。首先兩類行為外在形式上的相似性。刑事偵查措施與行政強制措施等具體行政行為雖有性質的不同,但在外部表現形式上卻是相似的,當公安機關未按法定程序辦理有關手續時,很難從書面材料上識別其行為屬于哪種性質行為。其次,行為性質的歸屬往往處于行政違法和犯罪嫌疑的兩可之間行為的對象處于行政違法和犯罪嫌疑的兩可之間,這為公安機關解釋其實施行為性質的兩可性提供了可能,這更易混淆兩者的使用。

2.兩類行為具有一定的差別性。在我國行政訴訟法律制度下,公安機關上述兩種職能分別有不同的法律意義。在作為行政機關行使行政管理職能時,公安機關行為的合法性可以受到法院行政審判的司法審查。而相反,公民、法人或其他組織如對公安機關及其工作人員的行政行為不服,則可以依法向人民法院提起行政訴訟。在作為刑事司法機關行使偵查職能時,公安機關所實施的行為則不屬法院行政審判的審查范圍,而應由檢察機關根據刑事訴訟法的相關規定進行監督,有關行為相對人也可通過國家賠償途徑使其權益獲得救濟。

(二)刑事偵查提起行政訴訟的合理性

目前主流觀點認為,刑事偵查排除在行政訴訟之外主要出于以下幾個方面的考慮:“其一,根據我國現行的司法體制,刑事偵查等行為被視為司法行為,在習慣上不作為一般行政行為對待。其二,我國《刑事訴訟法》已經授權檢察機關對刑事偵查行為等刑事司法行為進行監督。……其三,根據我國《國家賠償法》的規定,因刑事偵查行為等刑事司法行為違法而致人損害的,受害人可以根據《國家賠償法》的規定獲得救濟。”[1]筆者認為,根據上述的原因我們不能得出刑事偵查措施不適合行政訴訟司法審查的結論。反而由于另外的原因,對刑事偵查提起行政訴訟具有一定合理性。

1.刑事偵查的“殺傷力”巨大。筆者承認刑事偵查措施所針對的犯罪行為是比其他行政違法行為具有更大的社會危害性。但是,我們必須看到事物的另一個方面,那就是,針對更大社會危害性的刑事偵查措施比其他行政行為更有可能和更容易嚴重侵害相對人的權益。刑事偵查措施在性質上是針對犯罪人或者犯罪嫌疑人,普通具體行政行為則只是針對一般違法人的。從行為的烈度和對被實施者的侵害權益程度上看,刑事偵查措施比普通行政行為強的多,如果其一旦濫施于無辜,對公民、法人或者其他組織合法權利的侵害將遠遠大于普通具體行政行為。因此,筆者認為,在一個刑事偵查措施容易導致和正在進行濫用的國度內,法學家所強調的對每個公民的“法律危險”更加值得的重視和救濟,把刑事偵查措施拒行政訴訟司法審查范圍之外是沒有道理的。

2.刑事偵查的監督缺失。在我們現行的法制體系內,對于偵查行為缺乏基本的監督制約機制,使得我國的違法偵查不僅是偵查活動行為人的具體行為層面的問題,也成為一種制度性缺失的必然。首先,偵查機關的自我監督缺失。通過偵查機關的自覺行為監督偵查行為是不科學的。他們不可能在偵查程序中很好地兼顧到被追訴人權利的保護,即使偵查機關內設有監督機構,也無法實際發揮監督作用。正如拉德布魯赫說的那樣:“同一官署忽而忙于維護國家利益,忽而又將國家利益棄置一邊,忙于維護正義,顯然極不協調。”[2]其次,檢察監督難以奏效。由于我國公、檢、法三機關分工負責、互相配合、互相制約的刑事司法體制的設計,在刑事訴訟中,公、檢二機關均承擔著追訴犯罪的任務,彼此之間必然有著內在的、不可分割的聯系,這就使得檢察人員很難擺脫追訴犯罪的心理定勢,其監督也因存在“左手監督右手”的結構性缺陷而難以奏效。

3.刑事偵查的救濟不完善。目前國家賠償是對違法行使國家權力對他人所造成損害的唯一救濟方法。況且我們的國家賠償制度本身還存在不少問題,指望通過國家賠償這種事后儆戒的效力達到對偵查活動的約束顯然是不現實的。[3]

4.行政訴訟具有權利救濟方面的優越性。“無救濟即無權利”。欲使當事人的權利在刑事偵查過程中不被非法行使的國家權力所侵奪,就應當建立和完善各種相應的法律救濟制度,否則,不僅法律所規定的各項權利不能實現,還可能因為公民主張這些權利而給他帶來威脅。而行政訴訟畢竟是司法審查的一種。

二、應如何訴:刑事偵查的行政可訴性技術考量

在一個理論的角度拷問現行的行政訴訟受案范圍規定后,應當進一步解決在技術層面上對于刑事偵查提出行政訴訟的可能性。闡述如下:

(一)法律明確規定刑事偵查行為可以提起行政訴訟

對于法律應該如何規定,我們可以參考國外的做法。例如美國《行政程序法》第701節規定,除法律規定不予司法審查的行為及行政機關的自由裁量行為外,其他行政行為均可接受司法審查。不能審查的行為是例外,而且例外的情況很少。根據日本憲法確定的原則,國民對于行政法上的一切爭議,均可訴諸法院并受其裁判。從上面各國立法規定可以看出,規定行政訴訟受案范圍的方法,一般采取的是列舉排除式加概括肯定式,這種方法能較全面地將行政行為均納入司法審查范圍之中,能夠較充分地保護相對人的權益。同時也便于立法和司法機關根據具體情況,運用較為靈活的方式將法院不宜受理的糾紛排除于訴訟之外。[4]

(二)規范刑事偵查行為的行政訴訟立案審查

從保護當事人訴權角度出發,只要是公民、法人或其他組織認為行政主體的行為侵犯其合法權益,向人民法院提起的訴訟,只要符合法定條件,必須依法受理,保證他們的起訴權得以充分有效地行使。但是人民法院不能提倡訴權的濫用,必須加強對公安偵查行為的司法審查監督。在法院對公安機關的職權進行審查之前,根本無法確認被起訴行為是否屬于司法行為。只有法院經過認真審查核實,才能夠區分被訴行為是行政行為還是司法行為。因此,剝奪相對人對公安機關職權行為的訴權,拒絕受理對公安機關司法行為提起的訴訟是不可取的。“對限制公民人身、財產權利的公安機關所有職權行為,相對人都有權提起訴訟。經審查如被告提供的證據足以證明該行為屬于依照刑事訴訟法采取的司法行為,那么法院可以采取駁回原告起訴的方式結案。”[5]總而言之,法院有權全部受理原告對公安機關包括違法司法行為在內的所有行使職權行為提起的訴訟,這是防止公安機關借刑事強制措施之名規避法律、越權、濫用職權的必要途徑。[6]

對于人們提起行政訴訟,首先要進行的是立案的審查,區別公安機關的行為是行政行為還是司法行為。目前,對于這兩種行為,行政法學界有學者提出了如下的區分思路:1、從行為的種類上區分,這種區分方式是以能起到調查、證實犯罪作用的刑事偵查行為有著法定的明確的列舉為前提;2、從適用目的和對象上劃分,刑事偵查措施適用的目的是打擊犯罪針對的是犯罪分子或者重大嫌疑人而普通行政強制是針對一般的行政違法事項;3、從行為實施時的程序現象上劃分,按照《公安部關于公安機關辦理刑事案件程序規定》公安機關采取刑事偵查措施應當進行立案有立案材料可以區分是否是在進行刑事偵查行為,公安機關是否具備偵查犯罪的主觀動機也可以作為區分的依據。筆者認為,這三種思路均不同程度的存在著缺陷,必須予以改善。

筆者認為,法院受理此類案件后,要想正確區分公安機關的某一行為究竟屬于司法職能還是行政職能,應當從其所依據的實體法和程序法兩方面同時予以審查。“如果法院僅從程序上區分公安機關的兩類行為,那么就難以發現公安機關(在程序上)借刑事強制措施之名而實際上(在實體上)越權或濫用職權的行政行為。在這種情況下,(行政)治安管理是目的,刑事偵查則被作為為行政目的服務的‘有效手段,亦即本應作為刑事訴訟獨立階段的刑事偵查被‘異化,公安機關完全可以利用合法的程序規避實體問題。”[7]具體上來說,我們可以采取以下審查的方法:(1)法院應當審查被訴公安機關的被訴行為的程序法律依據。(2)法院還應當審查被告公安機關所依據的實體法律依據。公安行政行為的依據是國家的行政管理法律、法規。而刑事偵查行為實施的依據是《中華人民共和國刑法》。(3)法院審查公安職權行為的事實依據,確定其是否具有行政可訴性。立案是建立在犯罪事實已經發生的情況下,不能在沒有犯罪事實發生的情況下大膽懷疑而后立案,再去“偵查”犯罪事實;更不允許“明知”被偵查對象不存在犯罪事實,而對其濫施強制措施。偵查的目的是進一步查清已經發生的犯罪事實。任何偵查行為,包括對現行犯或重大嫌疑犯,都是建立在已經發生犯罪事實及犯罪嫌疑人基礎之上的。

(三)行政訴訟與國家賠償合并解決

目前,刑事偵查行為的相對人在認為自身權益受到侵害后可以尋求國家賠償。如果行為相對人默認公安機關的行為系不適當的刑事偵查行為而準備提起國家賠償,那么根據國家賠償法關于刑事賠償的有關規定,其應先向有賠償義務的公安機關提出賠償請求,賠償義務機關應在收到賠償申請之日起兩個月內依法給予賠償,逾期不賠償或者請求人對賠償數額有異議,請求人應自期間屆滿之日起30日內向上一級機關申請復議。復議機關應當自收到申請之日起兩個月內作出決定,賠償請求人如不服復議決定或復議機關逾期不作決定,才可以在最后期間屆滿之日起30日內向同級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。這種賠償義務機關決定前置的原則,復雜、冗長,加之對原先賠償義務機關的信任,使得公安行為相對人極少選擇國家賠償這樣的權益救濟渠道。

筆者認為,公民、法人或其他組織認為行政機關的被訴行為侵犯了其合法權益造成損害的,可以一并提出賠償請求,法院應予一并審理解決。避免了單獨提出賠償請求時須先由請求賠償義務機關開始所面臨的復雜、冗長程序。

結語:認真對待刑事偵查行為之行政可訴性

當真正實現違法刑事偵查的行政訴訟救濟的時候,“公安機關也不能再以刑事偵查為借口對行政案件、民事案件和經濟案件進行干預,從而把公安機關因職能交叉或權力濫用造成侵犯公民人身權、財產權的現象降低到最小限度。”但是,目前由于種種原因,刑事偵查行為的行政可訴性尚無法實現實質化。但是許許多多血一樣的案件正在拷問我們法律人的心靈。筆者呼喚國人認真對待刑事偵查的行政訴訟救濟,讓行政司法審查的陽光早日照耀刑事偵查的場域。

參考文獻:

[1]姜明安主編.行政法與行政訴訟法(第二版)[M].北京:北京大學出版社,高等教育出版社,2005 .481.

[2][德]拉德布魯赫.法學導論[M].北京:中國大百科全書出版社,1997.100-101,121.

[3]邵俊武.論刑事偵查行為的可訴性[J].河北法學.2007.10.

[4]王海霞.我國行政訴訟受案范圍再探討[J].通化師范學院學報.2004(9).

[5]馬懷德,解志勇.公安偵查行為行政可訴性研究[J].求是學刊.2000(5).

[6] [7]陳攀.公安偵查行為的行政可訴性探析[J].鄂州大學學報2005(7).

[8]謝靜,李贛昌.公安偵查行為行政可訴性研究[J].贛南師范學院學報.2002(5).