完善和改革檢察機關上下級領導體制

吳金山

當前,隨著我國改革開放不斷向縱深發展,完善和改革檢察機關上下級領導體制,對于貫徹憲法,有效發揮檢察機關上下級領導體制的作用,檢令通暢,上級檢察院的工作部署的落實,具有重要的現實意義。

中華人民共和國憲法第132條規定:“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作,上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。”憲法把檢察機關的上下級關系確定為領導關系,有別于其他政法部門,是由檢察機關的法律監督性質和職能決定的,也是從建國以來檢察體制幾經變化的正反兩方面經驗中作出的正確選擇。實行上下級領導體制,是檢察機關有效地履行法律監督職能、維護國家法制統一的組織保證。

一、完善檢察機關領導干部的產生程序

目前,對于檢察機關領導干部的管理,實行的是地方黨委與上級檢察院“雙重管理,以地方黨委為主”的體制,任命檢察長、副檢察長的提名權主要由地方黨委掌握。上級檢察院雖為“雙重”管理之一方,但實際上難以有效地對下級檢察院的領導干部進行管理。1999年《中共中央關于進一步加強政法干部隊伍建設的決定》規定,“地方黨委決定任免政法部門的領導干部,要征得上一級政法部門黨組(黨委)同意”,在實踐中也沒得到很好落實。一些地方黨委在調整檢察機關領導干部時,不尊重上級檢察院的意見,導致一些不符合檢察官任職條件的干部被安排為檢察長、副檢察長,影響了檢察機關法律監督職能的充分發揮。

筆者認為,為保障檢察機關依法獨立公正地行使檢察權,檢察長的提名、產生程序應與憲法和法律規定精神相一致。憲法規定,地方各級檢察院檢察長的任免,須報上一級檢察院檢察長提請該級人大常委會批準。檢察官法規定,對于人大選舉產生的不符合法定任職條件的檢察長人選,上一級檢察院檢察長有權提請該級人大常委會不批準。這些制度安排,對于保證各級檢察長的法律素養,落實檢察機關領導體制,進而保障檢察機關依法公正行使職權,具有重要意義。檢察長產生的這一憲法和法律程序,是由檢察機關承擔的維護法制統一的職責和任務決定的,與其他政法機關“一把手”的產生程序是不同的。但這一不同在現行干部管理體制中并沒有得到體現,法律上也未落實到位。目前上級檢察院在檢察長產生程序中的作用只是一種最低限度的保障,與其領導機關的地位不符,與憲法關于檢察機關領導體制的規定不一致。憲法是國家的根本大法。為了保障各級檢察院檢察長具備較高素質,將檢察長產生的黨內程序與憲法規定的程序一致起來,并使這一程序在法律上得到具體體現,是十分必要的。

按照黨的十七大關于“深化司法體制改革”的要求,根據黨管干部的原則,結合檢察機關領導體制的特點,應當在堅持現行的干部管理體制的前提下,完善地方檢察院檢察長、副檢察長產生程序,以強化上級檢察院對下領導和管理職能。具體改革設想是,賦予上級檢察院對任用下級檢察院檢察長、副檢察長等領導職務的提名權。在黨內,建議規定,檢察長人選由上一級檢察院黨組行使提名權,但須征得同級黨委同意;副檢察長人選,上一級檢察院黨組和同級黨委均可提名,一方提名須征得另一方同意。同時,在法律上規定,地方各級檢察院檢察長的人選由上一級檢察院檢察長提出,同級人民代表大會選舉后,由上一級檢察院檢察長提請本級人大常委會批準;副檢察長的任免,由本院檢察長提出,報經上一級檢察院檢察長批準后,提請同級人大常委會任免。

二、完善上級檢察院對下級檢察院的業務領導制度

上級檢察院對下級檢察院實行業務領導,是檢察機關上下級領導關系的核心內容。由于檢察機關領導體制不順等原因,個別地方檢察機關在辦理某些涉及地方利益的案件時,因受到地方保護主義的嚴重干擾,該立案的不立案,該查處的不查處,該起訴的不起訴,該抗訴的不抗訴,或者消極履行對外地司法機關的協助、配合義務,違背了保障法律統一正確實施的職責。對這些情況,上級檢察機關有責任予以糾正。但實踐中,在一些地方曾經發生下級檢察院對上級檢察院的指令拒不執行,或合意的就執行、不合意的就不執行的現象。

從國外的經驗來看,為保障檢察機關有效履行職責,世界上大多數國家實行檢察一體,上級檢察官向下級檢察官下達命令是基本的領導方式。例如,在奧地利,上級檢察長可以向下級檢察機構下達命令。在法國、德國,每上一級檢察機構的檢察官都可以對其下級下達命令。

從我國檢察機關的性質及其履行職責的現狀來看,要保障檢察權的依法公正行使,維護國家法律的統一正確實施,必須通過司法體制改革加強上級檢察機關對下級檢察機關的業務領導,特別是加強高檢院對地方各級檢察院的業務領導。強化上下級檢察機關之間的業務領導,最基本的前提是明確領導范圍和領導方式。借鑒國外做法,結合我國檢察工作實際,建議通過修改人民檢察院組織法,規定上級檢察院可以撤銷、變更下級檢察院的決定;上級檢察院可以辦理下級檢察院管轄的案件,也可以將本院管轄的案件交由下級檢察院辦理,還可以將下級檢察院辦理的案件指令移送其他檢察院辦理。對于上級檢察院的決定,下級檢察院必須執行,否則應承擔相應的法律責任。

三、建立下級檢察院向上級檢察院報告工作的制度

憲法規定檢察機關上下級是領導關系,但現行法律沒有規定上級檢察院領導下級檢察院的程序和方式。實踐中,上級檢察院對下級檢察院實行領導,主要是通過工作部署、宏觀指導、個案督辦等方式來實現的。上級檢察院實行對下領導,必須以全面了解下級檢察院的工作情況和工作思路為前提。目前,上級檢察院主要是通過統計報表、下級檢察院的書面報告、調查研究等方式了解下級檢察院的工作情況。實踐證明,僅僅依靠這些方式,既不能保證上級檢察院全面了解下級檢察院履行職責的情況,也難以有效保證上級檢察院對下級檢察院的工作領導。因此,強化檢察機關上下級領導關系,首先應當提高上級檢察院及時、全面地了解掌握下級檢察院工作情況的能力。為此,應當建立下級檢察院向上級檢察院報告工作的制度。同時,考慮到各級檢察院檢察長作為檢察機關首長在本院行使檢察權的范圍內負有重要職責,檢察長履行職責的情況對各檢察院的工作起著至關重要的作用,也有必要建立下級檢察院檢察長向上級檢察院檢察長述職等制度。□

(編輯/永安)