戶籍改革的核心是弱化政府審批權

按照法治化、去行政化的原則建立市民權自動登記制度，應當是中國戶籍制度改革的大方向。

《廣東省流動人員服務管理條例(修訂草案)》近日提交該省十一屆人大常委會十次會議審議?！缎抻啿莅浮分幸幎ǎ幼∽C持證人在同一居住地連續居住滿五年并達到其他明文規定的條件，其子女入托、入學等享受與常住人口同等待遇；居住證持證人在同一居住地連續居住并繳納社會保險費滿七年、并符合其他特定條件，本人及其子女可按居住地的有關規定申請常住戶口。這一規定，真正地在僵硬的戶籍制度大墻上打開了一扇窗戶，但仍有可改進之余地。

形成于上個世紀50年代、與計劃經濟同步誕生的戶籍制度，是政府全面控制經濟社會文化的強有力工具。近來人們對戶籍制度提出的嚴厲批評是其阻隔人員在城鄉之間自由地雙向流動，其實，戶籍制度的要害是控制一切形式的人口遷徙，而只能由政府按照自己的需要安排人員的流動。

也因此，戶籍制度改革絕不是統一城鄉戶籍登記那樣簡單。現在很多地方已經進行了這種改革，比如城鄉人口統一登記為某省居民。但是，人口依然不能完全意義上的自由遷徙。因此，戶籍制度改革的關鍵是弱化、以至于取消政府控制人口流動的權力，逐步將自由遷徙之權交給民眾，讓民眾可以依據自己的判斷，為追求自己的目的而在全國范圍內自由遷徙。

當然，自由遷徙權并不是免費的午餐。因為，人們既是統一的現代國家之國民，同時也都是一地之“市民”。身為國民，他所享有的公共品是由中央政府負責供應的，他在任何地方都有權享有這些公共品，這些公共品不可能構成他遷徙的障礙，反而是他自由遷徙的有利條件。不過，身為市民，他所享有的諸多公共品是由他所在地的政府提供的，而各地政府供應公共品的能力是不同的。因而。一地政府就可以為他地人口之遷入，設置某種條件，唯有合乎這些條件者，方可獲得本地市民權。所有保障民眾之自由遷徙權的國家，都容許這種限制。實施這樣的限制是公平而合理的。

表面看起來，這與中國的戶籍制度有某種相似之處，其實兩者的性質完全不同。中國戶籍制度的精髓是地方政府對申請入籍者享有自由裁量權，除了極少數例外，政府沒有規定，一個外地人達到何種條件，即可獲得一地戶籍。所有入籍業務，均由政府依照自己的需要進行審批。

而在有自由遷徙權利的國家，地方政府對外地民眾只能采取戶籍自動登記制度。也就是說，每個州、市可以針對外州、外市人口規定一定的入籍條件，但是，這些條件必須是公開的、清晰的，當然也應當是合情合理的。更重要的是，只要合乎這些條件，政府即應自動登記該人為本地市民，不得另行進行任何不公開的審批。人們是通過明晰的規則獲得市民權的。政府的自由裁量權被控制在最低限度。因而，盡管有規則，但仍可以說人們享有遷徙自由。

按照法治化、去行政化的原則建立市民權自動登記制度，應當是中國戶籍制度改革的大方向。在這個方向上，廣東現在的這一步邁得稍大一些。它規定了一些比較具體的規則，這些規則可以成為戶籍自動登記制度的起點。

不過，這些規則仍有失含糊，相關條件也仍有商榷之處。比如，連續居住七年，可能就過于漫長了。一個人在七年時間將會發生太多事情，而一旦連續居住中斷，當事人就喪失申請資格，這未必過于嚴厲。事實上，一個人在某地連續居住兩三年，就表明此人具有長期居住的意向，給予他們當地市民權就是合情合理的。

有人可能擔心，如此一來，廣東的人口豈不是要暴增嗎?當然不會。廣東實際上就有這么多人口，他們的子女可能也已經在廣州上學，他們也已經在使用廣東的公共品，只不過政府以往沒有承認他們為“市民”而已?，F在政府給予他們市民權，只不過是從法律上承認一個既成事實。

現在的問題是，既然廣東開始這方面的改革，其他地方是否會逐漸實行同樣的政策?假如各地普遍實行這種自動登記制度，人口遷徙將會更加自由，而改革的目標是：隨著社會經濟情勢變化，人口的流向將會是多元的，不會單方面向大城市集中。

當然，地方推行這種政策，也需中央政府配合。關鍵是中央政府實行財政均等化政策，甚至為了扭轉過去的不合理政策，應當實行向落后地區大幅度傾斜的政策，逐漸拉平各地公共品供應的差距。這將誘導人口在多元方向上流動，各地也就會有更高的積極性實行外地人口自動登記入籍制。