淺析會計集中核算制度與國庫集中支付制度的融合

周 兵

為了更好地發揮財政職能,高效管理財政資金,提高財會信息質量,從源頭上預防和治理腐敗,按照國家有關指示精神,各地根據各自實際進行了多方面多模式的財政體制改革,其中會計集中核算制度和國庫集中支付制度的推行尤為突出。通過近幾年的實踐證明:會計集中核算是規范行政事業單位會計管理,加強監督政府財政性資金支出,提高財會信息質量的有效形式;國庫集中支付制度是最終規范政府性資金收付最徹底、完善、可靠的模式,二者相互聯系相互促進。

根據《財政國庫管理制度改革方案》要求 ,要把國庫集中支付制度在財務管理中的基礎地位牢牢確立起來,形成以國庫集中支付體系為基礎,資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。會計集中核算作為國庫管理制度改革的有益嘗試,對于加強財政收支管理,規范財經秩序,發揮了積極的作用。因此,如何將會計集中核算與國庫集中支付有機結合起來,把會計集中核算功能融入國庫集中支付,以保障和促進國庫集中支付資金的有效運作和取得最大效益,已成為當下亟待解決的課題。

一、會計集中核算制度和國庫集中支付制度在深化財政體制改革中發揮了重要作用

會計集中核算制度,即會計委派制中的財會集中核算制:指財政部門建立會計核算中心,在單位資金所有權、使用權和財務自主權不變的前提下,取消單位銀行賬戶、會計和出納,各單位只設報賬會計,對行政事業單位集中辦理會計核算和監督業務,融會計核算、監督、服務于一體的會計委派形式。主要取得了以下成效:第一、夯實了會計基礎,提高了財務管理水平,有效遏制和糾正了不合法憑證和不合理開支,取得了良好的監督效應;第二、保證了各統管單位會計核算的及時、準確、完整,會計信息真實有效;第三、會計監督的作用明顯提高,財務人員的地位得到加強。核算中心的成立,將單位原有的算帳、記帳、分析等工作交由核算中心接替。資金的使用權和監督權的分離,也使得財務人員的“站得住的頂不住,頂得住的站不住”的現象得到徹底解決;第四、會計集中核算的成功運行為部門預算和政府采購改革的縱深發展起到很大的推動作用。會計集中核算為部門預算的編制提供了準確的信息和基礎的資料,也促使單位嚴格執行預算,保證其支出的有序性、計劃性;核算中心使政府采購真正實現了采購權、物品使用權、資金撥付權三權分離;第五、發揮網絡優勢、搭建信息平臺。通過先進的計算機網絡好強大的專業財務軟件,實現了會計核算中心內部會計、出納、稽核各個崗位之間計算機全部聯網,同時會計核算中心還可以與財政業務部門和分管領導聯網,分管局長可以直接通過網絡監控各單位的經費收支和財務管理情況,符合信息共享原則。

國庫集中支付制度改革,是我國建立公共財政體系的重要內容,是我國現階段建立現代財政國庫制度的核心內容。所謂國庫集中支付制度就是對從預算分配到資金撥付,資金使用,銀行清算,直至資金到達商品和勞務供應者賬戶全過程的監控制度。其基本含義是:財政部門在中央銀行設立一個統一的銀行賬戶,各單位的預算資金統一在該賬戶下設立的分類賬戶中集中管理;預算資金不再撥付給各單位分散保存;各單位可根據自己履行職能的需要,在批準的預算項目和額度內自行決定購買何種商品和勞務,但支付款項要由財政部門來進行;除特殊用途外,資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務供應者。實行集中支付,雖然不改變各部門,各單位的支出權限,但其作用在于建立起預算執行的監督管理機制。財政部門掌握資金支付權,可以根據資金的使用是否符合預算的規定而決定是否給予支付;將資金直接支付給商品和勞務供應者而不再通過任何中間環節,可以掌握每筆資金的最終去向,為從根本上杜絕在預算執行中克扣、截留、挪用資金奠定基礎。

二、會計集中核算制度和國庫集中支付制度在推行過程中遇到的問題

會計集中核算改革的局限性:由于會計集中核算本質上是一種報賬制,其改革的核心是取消單位的會計核算職能,改革推行范圍局限性較大。一是實施會計集中核算的單位和資金有限。對預算次級多、資金來源多的單位難以實行會計集中核算;資金范圍局限于正常經費和部分專項資金。二是實行事后報帳認定,只要票據是合法且有領導簽字,會計核算中心難以控制其合理性,單位節約支出效果有限。三是國庫資金由以往沉淀于單位轉為沉淀于會計核算中心,財政調控資金的能力有限。四是會計核算責任有相當部分轉嫁到財政部門,增加了財政部門風險。

實施國庫集中支付制度改革過程中遇到的問題:一是存在認識上的不足:主要是對國庫集中支付制度下的財政資金所有權、使用權和財務自主權存在誤解。許多人認為國庫集中支付使得財政資金使用權和財務自主權都歸屬財政部門,預算單位將不再擁有這些權力。而事實上國庫集中支付的目的是在不改變單位的資金使用權和財務自主權的前提下,建立單一賬戶體系,提高財政資金的使用效益和加強會計監督。 二是預算單位和代理銀行在資金支付清算中存在違規或不規范操作問題:如違規將財政預算內資金轉撥到原有的實撥資金賬戶、違規改變財政預算內資金的用途或使用性質、違規提取現金等。這些問題的發生,反映出國庫集中支付制度政策還存在薄弱環節。

三、對會計集中核算制度和國庫集中支付制度如何進行融合的思考

會計集中核算與國庫集中支付是財政支出在兩個不同環節的改革:簡單地說,國庫集中支付是在財政資金撥付環節的改革,而會計集中核算是在資金使用環節的改革。國庫集中支付改革的出發點和最終目的是要改變過去因設置多重賬戶而造成的財政資金使用效率和透明度不高、不利于對其實施有效管理和全面監督的弊端。通過實行財政資金的集中支付而改變過去的資金撥付方式,即要將“分散撥款”改為“集中付款”。撥款的對象是預算單位,而付款的對象主要變為商品和勞務供應者。會計集中核算改革是會計委派制改革的一種,它主要是要解決過去會計職能弱化、監督不力的問題。它是資金在支用時,由會計核算中心行使會計的監督權,同時提供相關的會計核算服務,它更接近于“代理會計”。所以,從理論上來說,會計集中核算與國庫集中支付的職責和作用各不相同,不存在相互矛盾和抵觸的現象。

我們要看到兩種制度的區別和聯系,從而達到二者的結合。它們的主要區別在于財政監督的環節和職能的側重點不同。實行國庫集中支付制度,改變財政國庫資金撥付程序,對財政資金撥付環節進行監督,解決財政資金多環節撥付、多戶頭存放造成的資金閑置浪費問題。而會計集中核算改變的是預算單位的會計人員管理體制,對財政資金的使用不當進行監督,解決因缺乏對預算單位有效的會計監督而出現的擠占、挪用及違規使用資金問題。同時,這兩項制度的聯系又是非常緊密的,有相互滲透的地方。它們的操作主要都是財政部門,服務對象都是預算單位,目的都是為了加強財政資金管理,提高資金的使用效益。從兩者職能側重點來看,二者是無法相互替代的。但從這兩項制度的聯系看,它們是完全可以有機結合,相互統一的。

總之,要將會計集中核算制度和國庫集中支付制度有機融合起來,以建立國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代財政國庫管理制度為目標,從根本上解決當前會計集中核算和國庫集中支付中存在的這些問題。要搞好這項制度建設還要采取一系列必要的配套改革措施,如加快推進預算編制改革;進一步推廣和完善政府采購制度;健全全國性的銀行間計算機網絡系統,提高國庫單一賬戶的清算效率;建立健全各式各級財政管理電子信息系統和國庫管理操作系統等。如果這項改革實實在在地推進,不僅具有加強財務管理,提高資金使用效率的意義,更具有從根本上倡廉,堵亂,防散的作用,意義非同一般。我們堅信,隨著財政改革的深入,把二者有機融合起來,預算執行和收支信息將更加透明、完整、準確和及時,財政資金的運行管理和調控使用將得到更大提高,其在深化財政體制改革中必將發揮更大的作用。