食品安全，誰的責任

林　楚

構筑健全的食品安全網絡，有賴于更深層的政府機構改革。

2009年6月1日，各界高度期待的《中華人民共和國食品安全法》(下簡稱《食品安全法》)將正式實施。

不久前，轟動全國的“三鹿奶粉事件”告一段落。

3月底，中紀委、監察部對三鹿奶粉事件中負有重要責任的國家質檢總局、農業部、衛生部、工商總局和食品藥品監督管理局的有關人員作出處理。隨后，河北省紀委、監察廳也對事故中負有直接責任和領導責任的石家莊市政府、省直有關職能部門的14名相關責任人員作出處理。

“問責風暴”讓處于此事件中的官員人人自危，也讓老百姓拍手稱快。與此同時，法律也做出公正的裁決，田文華作為三鹿集團董事長一審被判處無期徒刑，其他涉案人員也受到法律制裁。

據媒體報道，三鹿奶粉事件事發后，河北省用于食用問題奶粉患兒醫療救治的費用達5億多元人民幣。此前，三鹿集團股份有限公司等22家“毒奶粉事件”的責任企業，共籌集資金約11億元，用于患兒賠償。

然而，對于那些因喝下問題奶粉而遭受病痛折磨的29.4萬個小小的身軀，和他們心力交瘁、痛心疾首的父母們來說，任何彌補和挽救的措施，都比不上健康來得更珍貴。

不安全的年代

三鹿奶粉事件以及隨后奶業大型企業“三聚氰胺”事件的連鎖反應，并非偶然。

這只是我國食品安全領域積弊的再一次集中爆發。

過去幾年中，食品安全事故，特別是奶業的事故，始終沒有淡出人們的視線，如2004年安徽阜陽“大頭娃娃”事件，2005年光明變質奶、上海“人造奶”等事件，哪一個不讓消費者感到心驚肉跳?

2007年8月，中國國務院發布了《中國的食品質量安全狀況》白皮書，開始在全國范圍內開展為期四個月的產品質量和食品安全專項整治工作。

就在食品造假、摻假的人成為過街老鼠的時候，2008年9月，又爆出更為惡劣的三鹿奶粉事件。

獨立學者秋風在博客上表示：在三鹿奶粉事件的時候，所有的監管機構都為企業上書國務院，都在保護奶粉企業，這時候所有的監管都是失靈的，因為企業受制于政府，政府以經濟增長目標為最主要的政績考核目標，所以地方政府的官員本能就是保護企業，只要這個企業能給它創造產值。

從某種意義上說，正是政府與企業之間千絲萬縷的利益糾葛，造成了監管部門在部分企業出問題的時候，自動變成“隱形人”，從而對行業“錢規則”長期熟視無睹、放任自流。

為此，秋風建議對食品安全監管機構去行政化，建立一個獨立的監管系。

但筆者認為，重構一套從中央到地方的監管體系，暫且不說成本是否巨大，就其監管效率來講，也不一定比現在更高。

就世界范圍來看，食品安全監管，不僅僅是中國的難題。在監管體系相對健全的美國，近年來也發生了不少起食品安全事件，包括2006年的“毒菠菜事件”、2008年的“沙門氏菌事件”和2009年的“花生醬事件”等。

美國總統奧巴馬認為，造成這一現象的主要原因是，美國現行的食品安全法律規定建立于20世紀初，已經無法滿足當今需求。他為此開出的藥方是——成立一個新的食品安全工作組，由衛生和公眾服務部以及農業部部長共同擔任主席，與其他部門合作，向總統就如何改善政府相關部門協調、審查和改進食品安全法律和加強執法等問題提出建議。

由此可見，確保食品安全的前提，在于法律是否健全、是否有法可依。從這個意義上看，《食品安全法》的實施，有極其重要的意義。

《食品安全法》借鑒了國際通行的做法，確定了分段和統一相結合的食品安全監督體制。對食品的生產、流通以及餐飲服務，食品添加劑、食品相關產品的生產、經營及其使用以及對食品、食品添加劑的安全管理，作了相關規定。

多頭管理受詬病

今年“兩會”上，食品安全是全國人大代表和政協委員們最關心的話題之一，而此前食品安全監管體系的多頭管理現象，則是討論的焦點。

全國人大代表祝義材表示：《食品安全法》出臺之前，我國的食品安全監管采取的是分段管理模式。其最大問題在于，因為執法部門過多引起的職責交叉和權力真空現象，各方之間相互制約難，相互配合也難。加之我國食品產業鏈太長、地域太廣，在某一個部門的層面，很難面面俱到地履行好食品安全監管的職責。

全國政協委員程貽舉認為，“執法主體涉及五個部門，農業、衛生、工商、質監、藥監等，五個部門平行執法，是解決不了問題的。”

“調整現有的監管體制，盡量減少監管部門，最好相對集中統一到一個主管部門，其他部門予以配合。”全國政協委員高洪提出。

在即將實施的《食品安全法》中明確規定，“國務院設立食品安全委員會”。作為高層次的議事協調機構，將對食品安全監管工作進行協調和指導，以消弭各部門的監管縫隙。同時，為突出全程監管，法律還對各部門的監管職責給予進一步明確，由質檢部門負責生產環節的監管、工商部門負責流通環節的監管、食品藥品監督管理部門負責餐飲服務環節的監管。

該條款將對解決食品安全監管領域的多頭管理問題，發揮重要作用。但是，也應看到，迫切需要出臺相關的實施細則，進一步明確執法主體的責任和義務。否則，《食品安全法》的執法力度，勢必會在實際的利益關系博弈中有所抵消。

“質檢一肩挑”

2009年，國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中提出，“要讓人民群眾買得放心、吃得安心、用得舒心。”

這樣一個目標，單純依靠一部法律，是難以實現的。

如前所述，在食品安全法規體系比較健全的國家，也不能避免食品安全事故，而相關法律在實踐過程中也需要不斷地進行修訂，以適應新情況。

對于任何一個國家來說，保障公民的食品安全，責任都重于泰山。

回顧中國近年的重大食品安全事故，大都出現在生產源頭，如“蘇丹紅一號”、“紅心鴨蛋”、“瘦肉精豬肉”等，而這正是質檢部門的監管領域。

在地方上，質檢部門被形象地稱為“萬金油”部門，工作涉及農產品、食品飲料、紡織服裝、機電五金、建筑材料、輕工產品、家電日化、能源化工、交通運輸、計量器具等十多個領域。而利益導向和機制設置，決定了地方質檢局的‘環作為”——向監管的工廠收費、罰款、辦證是其中心工作。另外，雖然表面上是垂直管理，但地方政府會把質檢局看成政府組成部門，因此在對地方納稅的重點企業進行監管的時候，質檢局必須“看臉色行事”。另外，在基層特別是縣級質檢局的技術人員比例很小，普遍學歷不高，因此在專業性要求較強的領域，很難達到要求。

但是，正如國家質檢總局副局長支樹平所講，“質檢部門不能承擔無限責任”。事實上，問題也不僅僅出現在質檢部門。

構筑健全的食品安全網絡，除了要在實踐中做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，還有賴于更深層的政府機構改革。