中國現(xiàn)行預(yù)算編制問題的分析

沈 鈺

[摘要]政府預(yù)算作為政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃,不僅可以對(duì)政府收支進(jìn)行嚴(yán)密的控制,而且成為指導(dǎo)和控制一切政府活動(dòng)最為有效的工具。我國預(yù)算制度的改革工作在實(shí)踐中也在努力探索,與時(shí)俱進(jìn),但隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府預(yù)算的規(guī)模不斷擴(kuò)大,預(yù)算過程中顯現(xiàn)出一些問題需要加以改進(jìn)和完善。筆者結(jié)合自身工作實(shí)踐,研究學(xué)習(xí)已有的理論觀點(diǎn)對(duì)預(yù)算編制中存在的內(nèi)容不全、不規(guī)范、質(zhì)量不高、透明度不夠、保障不力等問題進(jìn)行了綜合分析,并提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算編制 法律 形式

一、預(yù)算編制法律的分析

市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法制經(jīng)濟(jì),預(yù)算法制化既是社會(huì)主義民主政治文明的必然要求,又是公共財(cái)政和政府預(yù)算的基本特征。預(yù)算法實(shí)施10多年來的實(shí)踐表明,預(yù)算法既有法律本身存在的有些內(nèi)容陳舊過時(shí)和有些重要內(nèi)容存在缺失的問題,也有后來財(cái)政預(yù)算改革實(shí)踐成果墮需予以法律確認(rèn)規(guī)范的問題,還有法律過于簡單、不細(xì)致、缺乏可操作性和指導(dǎo)性的問題,使得預(yù)算法的很多內(nèi)容已經(jīng)滯后于預(yù)算管理實(shí)踐的需要。限于當(dāng)時(shí)的主客觀條件,現(xiàn)行的預(yù)算法具有明顯的政府權(quán)力主導(dǎo)型的痕跡,法中突出規(guī)定的主要是政府在預(yù)算管理中的地位和作用,而各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)力、地位等體現(xiàn)的不夠。因而,在實(shí)踐中存在的預(yù)算權(quán)力過于集中政府、政府自由裁量權(quán)過大、財(cái)政預(yù)算運(yùn)行缺乏有效的權(quán)力制約機(jī)制等問題越來越突出。因此,盡快對(duì)現(xiàn)行預(yù)算法進(jìn)行修訂,是加強(qiáng)我國預(yù)算法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急.如,現(xiàn)行預(yù)算法中對(duì)預(yù)算調(diào)整的規(guī)定,就是一個(gè)在修訂時(shí)必須要解決的問題。在預(yù)算法修訂過程中,還應(yīng)本著能夠細(xì)化規(guī)范的不作原則粗放規(guī)定,能夠具體規(guī)范的不作空洞抽象規(guī)定的思想。修訂后的預(yù)算法要成為指導(dǎo)和推動(dòng)我國預(yù)算分配、運(yùn)行、管理和監(jiān)督的全面法治化和規(guī)范化的有力途徑和手段。

二、預(yù)算編制內(nèi)容的分析

在中國,政府的財(cái)政收入分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩塊,各級(jí)財(cái)政部門編制的預(yù)算案一般僅反映預(yù)算內(nèi)資金的分配情況,而對(duì)于數(shù)額龐大的預(yù)算外資金不予反映這樣,政府手中的財(cái)政資金只有一部分在預(yù)算中得以反映,編制的預(yù)算從內(nèi)容上看是不完整的。由于政府預(yù)算內(nèi)容不完整,導(dǎo)致大量財(cái)政資金游離于人大的監(jiān)督之外,狹窄的預(yù)算收支范圍既弱化了應(yīng)有的預(yù)算監(jiān)督,亦削弱了政府預(yù)算的宏觀調(diào)控能力。其危害有:一是使政府預(yù)算規(guī)模被人為地縮小,無法掌握和衡量真實(shí)的政府預(yù)算規(guī)模,進(jìn)而難以真實(shí)反映政府活動(dòng)的全部成本;二是大量政府性資金的收取和使用脫離人大監(jiān)督和政府財(cái)政部門管理,客觀上為重復(fù)建設(shè)、損失浪費(fèi)甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象提供了條件:三是因?yàn)檫@些資金從取得到使用和管理都不公開、不透明,很容易出現(xiàn)來源不合法、取得不規(guī)范、使用不合理或者無效益的情況,形成政府隱形債務(wù),增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三、預(yù)算編制形式的分析

按照預(yù)算法的規(guī)定,“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制”,并且1995年在《預(yù)算法實(shí)施條例》中明確規(guī)定“政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制,分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”。預(yù)算法之所以規(guī)定按復(fù)式預(yù)算編制預(yù)算,是因?yàn)閺?fù)式預(yù)算有利于體現(xiàn)政府的社會(huì)管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的原則,較之單式預(yù)算,它能夠反映不同性質(zhì)的預(yù)算資金的來源和使用情況,增強(qiáng)預(yù)算的透明度,并采取不同的辦法管理性質(zhì)不同的預(yù)算資金,從而更加有效地管理預(yù)算資金。預(yù)算法頒布以來,中央政府雖然從1992年開始編制復(fù)式預(yù)算,但具體形式一直處于多變狀態(tài)之中。從1992一1996年編制的預(yù)算分為經(jīng)常預(yù)算和建設(shè)預(yù)算;1997年以一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支取而代之;1998年至今又以一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支和債務(wù)預(yù)算收支的形式編制。目前這種三部分預(yù)算收支在形式上既不同于單式預(yù)算,也不同于一般意義上的復(fù)式預(yù)算。很明顯的一點(diǎn),無論是將政府預(yù)算編成經(jīng)常預(yù)算和建設(shè)預(yù)算,還是將政府預(yù)算概括為一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支和債務(wù)預(yù)算收支,都與預(yù)算法和《預(yù)算法實(shí)施條例》的界定相距甚遠(yuǎn)。而且,按照常規(guī),復(fù)式預(yù)算是依據(jù)性質(zhì)的不同劃分預(yù)算收支的,但一般預(yù)算收支和基金預(yù)算收支,卻在性質(zhì)上相互交叉,以致其區(qū)分的界限模糊不清。至于地方政府編制的預(yù)算,則更是與預(yù)算法過頂?shù)男问较嗳ド踹h(yuǎn)。

四、預(yù)算編制依據(jù)的分析

1.政府的職能范圍不明確

一方面是傳統(tǒng)體制下,政府統(tǒng)攬了社會(huì)上的一切事物,致使政府預(yù)算開支范圍沒有邊界。一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共職能,無法得到保障;而一些不應(yīng)由政府承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)卻通過專門的立法得到固化。另一方面,各級(jí)政府間職責(zé)沒有明確的劃分,上下級(jí)政府間的職責(zé)同時(shí)存在著重疊的交集和兩不管的真空,從而給預(yù)算的分配帶來困難。

2.預(yù)算安排與施政計(jì)劃脫節(jié)

預(yù)算編制方法較粗放,項(xiàng)目安排與預(yù)算安排分屬兩個(gè)部門,使政府的年度計(jì)劃項(xiàng)目無法與年度的預(yù)算項(xiàng)目安排對(duì)應(yīng),經(jīng)費(fèi)在不同部門間的安排存在著一定的偶然性、盲目性,計(jì)劃項(xiàng)目無法得到預(yù)算資金的保障。同時(shí),由于沒有編制三年或者五年的滾動(dòng)預(yù)算,而存在五年期的政府項(xiàng)目規(guī)劃,難以實(shí)現(xiàn)年度計(jì)劃、預(yù)算與中長期政府計(jì)劃的有機(jī)銜接,從而使預(yù)算安排無法反映施政計(jì)劃和長遠(yuǎn)目標(biāo)。

3.預(yù)算編制的基礎(chǔ)規(guī)范不全

由于政府的組織架構(gòu)與人員編制并非實(shí)現(xiàn)法制化,預(yù)算支出的人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)處于無限擴(kuò)展?fàn)顟B(tài),無法達(dá)到有效的法律約束預(yù)算主辦機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算單位的人、財(cái)、物等方面的基本數(shù)據(jù)未能全面掌握,從而加大政府預(yù)算規(guī)范編制的難度。目前人員經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)究竟如何確定才科學(xué)準(zhǔn)確,還缺乏穩(wěn)定的政策依據(jù)和方法;正常公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定額的分類分檔、定額管理的類檔劃分仍然不夠科學(xué)合理,現(xiàn)行支出標(biāo)準(zhǔn)定額的測算方法,在某種程度上不能準(zhǔn)確測定經(jīng)費(fèi)需求量,不能真實(shí)反映出各單位的實(shí)際支出情況,還存在單位之間、部門之間的財(cái)力分布失衡和苦樂不均問題。另外,人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的劃分與配置缺乏規(guī)范。在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中,由于存在著職責(zé)不清、各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)劃分不明確的現(xiàn)象,使得一些不合理且名目繁多的支出,由于其客觀存在而變得似乎合理了。

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