我國的土地稅制的問題與建議

林 霞 張寶健 左松潔

[摘要]運用稅收政策加強對土地的調控已成為重要的手段。本文對我國的土地稅收進行梳理,在此基礎上對我國土地稅收政策存在的問題進行了總結,并提出了相應的建議。

[關鍵詞]土地 稅收 問題 建議

一、我國目前的土地稅收政策體系

我國目前土地政策中涉及到的土地稅收包括土地占有(取得)環節的土地稅、土地保有環節的土地稅和土地轉讓環節的土地稅三部分,其中屬于土地使用權取得稅類的有耕地占用稅;屬于土地使用權保有稅類的有城鎮土地使用稅、房產稅,還包括原來的農業稅;屬于土地使用權流轉稅類的有土地增值稅、契稅、印花稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅。

近年來,國家土地政策中關于土地稅收政策體系的調整如下:

(一)耕地占用稅費政策。1987年開征的耕地占用稅,稅額低,稅基窄,使占用農地的成本過低,不足以遏制濫占耕地的現象。《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》中明確要求提高耕地占用稅征收標準。

(二)房地產稅費政策。為進一步抑制投機和投資性購房需求,穩定房價,國家也出臺了相應的調整住房轉讓環節營業稅,如2006年5月24日九部委的《意見》指出,從2006年6月1日起,對購買住房不足五年轉手交易的,銷售時按其取得的售房收入全額征收營業稅;個人購買普通住房超過五年(含五年)轉手交易的,銷售時免征營業稅,這在一定程度上可以抑制炒房現象。

(三)提高城鎮土地使用稅稅額標準。現有城鎮土地使用稅征收標準過低,不利于低效利用的存量土地入市。2007年1月1日頒布的國務院關于修改《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》的決定中規定,提高城鎮土地使用稅稅額標準,將每平方米年稅額在1988年暫行條例規定的基礎上提高2倍;將征收范圍擴大到外商投資企業和外國企業。

(四)土地增值稅政策。2007年2月1日實施《國家稅務總局關于房地產開發企業土地增值稅清算管理有關問題的通知》中對土地增值稅的征收范圍、方式、標準都重新進行了規定,加大了是對房地產行業的限制作用。

二、現行土地稅收體系存在的問題

我國的土地稅收體系對籌集地方政府收入,限制土地濫用,節約土地資源發揮了重要的作用,但是,結合現階段我國土地使用過度,房價普遍偏高,我國的土地稅收制度仍然存在一些不足之處。

(一)稅費混雜,重費輕稅。據統計,許多地方僅官方認定的土地收費項目至少在百項以上,如果把搭車收費等亂收費項目計算在內,估計多達200項左右。這其中很多收費都具有稅的性質:一是以費代稅。比如《城市房地產管理法》宣布開征的“土地閑置費”;《土地管理法》宣布開征的“耕地開墾費”、“耕地閑置費”、“土地復墾費”等實質上都是具有強制性、無償性、固定性的特點,都應采取收稅的形式。二是以費擠稅。我國涉及土地資源的各種收費項目名目繁多,比如新菜地開發基金、新增建設用地的土地有償使用費等等,費項總數遠多于稅項總數。

(二)課稅范圍狹窄。現行的土地稅收制度征稅范圍一般只針對生產經營活動中所涉及的土地,許多行政單位和個人被排除在征稅范圍以外。如城鎮土地使用稅的征收范圍僅限于城鎮和工礦區,而不包括大量位于農村的非農業建設用地,并且只向內資企業征收,這不僅造成明顯的稅負不公,也給鄉鎮企業、非農建設亂占濫用土地埋下誘因。

(三)稅種體系不合理、稅種設置重復與缺失并存。如土地增值稅與所得稅都是對所得征稅,土地增值稅與營業稅、契稅均對轉讓土地使用權征稅。既有對內資企業和個人征收房產稅,又對外資企業和外籍個人征收的城市房地產稅,征收對象均為房產,明顯重復;我國沒有開征土地財產稅,對于房地產抵押、贈與等活動均未征稅,存在稅種缺失。

(四)稅負結構不合理。表現在對土地使用權流轉征稅過多,征收過高,土地保有期間稅負偏低。現行稅制對外資企業和外籍人員適用的仍是1951年頒布的《城市房地產稅暫行條例》,對房產和土地只征一種房產稅。對外資企業還有其他許多優惠政策。而對內資企業適用的是《房產稅暫行條例》、《城鎮土地使用稅暫行條例》。

三、改革完善土地稅制的建議

(一)以土地稅制改革為契機,健全完善地方主體稅制體系。地方稅作為地方財政收入的重要組成部分,主要涵蓋房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、資源稅、車船稅等稅種。當前隨著稅制改革的深入,地方稅缺乏主體稅種的矛盾已日益突出,加快地方稅制改革的呼聲日高。根據國家稅務總局的工作目標,今后可以考慮以土地稅制改革為契機,健全完善土地稅制,積極將士地稅收等培育成為地方主體稅種,從而完善地方稅制體系。

(二)發揮土地稅收對地方財政的補充作用,強化土地稅收的收入功能。長期以來,地方政府注重土地的出讓收入,在地方政府財政稅收收入中也主要關注一些重要稅種,對資源課稅制度缺少充分的認識,也沒有充分意識到通過資源稅收增加財政收入的意識。強化土地稅收的收入職能,可以為地方建設籌集更多的財政收入,緩解地方財政緊張的局面,推動地方財政體系的優化。

(三)發揮土地稅收對土地開發利用和保護的導向和約束作用。調高稅額幅度和稅額標準后,土地使用者的用地成本較以前大幅提高,可以引導土地使用者合理開發和節約集約使用土地,提高土地利用效益,有利于進一步貫徹落實國家加強土地宏觀調控的措施,促進房地產市場的健康發展。

(四)簡化土地稅收種類,加快物業稅改革步伐。物業稅是指對不動產征稅的制度,也可稱為房地產稅,是我國房地產稅制改革的重要內容。由于土地與房屋的緊密聯系和不可分性,國際上許多國家往往將對房產征稅與對土地征稅結合在一起。黨的十六屆三中全會決定提出“改革房地產稅收制度,穩步推行物業稅并相應取消有關收費”;根據國家“十一五”規劃,我國將改革房地產稅收制度,穩步推行物業稅并相應取消有關收費,這為土地稅制改革指明了發展方向。