１８億畝耕地紅線真的是危言聳聽嗎

張云鵬

耕地保護是基本國策，糧食安全是重中之重。國土資源部部長孫文盛曾經指出，守住18億畝耕地這條紅線，是全社會的共同任務，是各級人民政府和國土資源管理部門義不容辭的責任。然而，2008年年終歲尾，由美國福特基金會資助、北京天則經濟研究所主持的 “糧食安全與耕地保護”課題學術成果在北京的發布引起軒然大波。研究報告認為，確保18億畝耕地以保障糧食安全的觀點是錯誤的，甚至是有害的。面對此觀點，原國家糧食儲備局局長高鐵生在發布會現場拂袖而去。于是一場針對“紅線廢止”的聲討持續至今……

否決“紅線”的學術成果

北京天則經濟研究所的學術成果認為：18億畝紅線的設定是錯誤的，耕地和糧食產量無直接關系。

北京天則經濟研究所理事長茅于軾教授指出，中國在上個世紀五十年代末曾經發生嚴重的饑荒。但是現在的情況已經完全不同于五十年前，國內國外的條件和環境全都變了。國內已經解決了糧食的生產和分配問題；國外有足夠的糧食生產和全球化的市場。發生饑荒的可能性即使不等于零，也是微乎其微的。“可是我們的糧食政策還立足于饑荒隨時隨地都可能發生的假定上。”

茅于軾稱，特別值得擔心的是把糧食安全和保護耕地面積聯系起來，要求確保18億畝耕地不許突破。我國改革以后的三十年，人口增加了45%，糧食產量增加了60%，而耕地是減少的。可見耕地和糧食產量之間沒有直接的關系。

“糧食安全與耕地保護”課題組成員趙農研究員表示，中國是一個人口大國，因而提供充足的糧食用以確保大眾的消費，是完全必要的。而我國的體制改革之所以發端于廣大農村，正是因為糧食的短缺構成了當時社會急需解決的重大問題。所以，當時將糧食安全列為中國的首要國策，是非常必要的。三十年之后，糧食安全的問題在眾多的重大國家政策中的重要性越來越退居次要。將糧食安全與保護耕地面積絕對地對應起來，或者說要求確保18億畝耕地以保障糧食安全的觀點，無疑是錯誤的，甚至是有害的。

茅于軾教授認為，目前保護耕地面積政策的一個直接后果就是導致房地產的價格大幅度上升，價格上升并不是鋼筋混凝土貴，也不是勞動力的工資高，而是土地供給有限。另外一個長遠的后果就是延緩了我國城鎮化的進程。幾億人口要進城不可能不占用農地。

茅于軾在其博文中更是進一步解釋了他的觀點。他認為，1959-1961年饑荒的原因之一就是不肯利用世界市場。糧食不夠蠻可以用進口來解決。有人說進口不可靠，但是日本人消費的糧食中有60%多靠進口，并沒有感覺不可靠。假定我們進口創紀錄的3000萬噸糧食，只不過花45億美元，我國去年出口創匯9700億美元。進口糧食只不過用掉出口創匯的半個百分點……我們的糧食在出口，而消費的石油中有40%要靠進口。比較對糧食問題的擔心和對石油問題的擔心可以看出我們對糧食的擔心完全沒有根據。因此保護耕地的說法需要重新考慮。

茅于軾認為，不論在我國或者在全世界，糧食和其他絕大部分商品一樣，是供過于求的，這個重大轉變發生在最近的五十年中，可是老觀點還沒有轉變過來。需要用全新的眼光來看待糧食問題，也要用全新的眼光看待保護耕地的問題。因為糧食并不缺，所以耕地也不缺，保護耕地的說法要說也不錯，但是是片面的。為什么只保護耕地而不保護其他用地？據說是因為耕地緊張，可是要知道我國的其他用地更緊張。我國是一個土地十分稀缺的國家，即使把西藏、新疆等人煙稀少的地方都包括進來,我國每平方公里是135人,而世界平均是48人,大體上只有我國的三分之一，如果不計算西藏、新疆等地，我國每平方公里的人口密度是世界平均的五倍左右，而每畝耕地的負擔人口數只有三倍，這證明我國一般用地比耕地更為稀缺。只保護耕地而不保護其他用地是十分片面的口號。

茅于軾同時指出，在未來的五十年里，中國也許可以完成人口的工業化過程，將現有的60%多農民中的絕大部分轉變成為城市人口，把農民降低到人口總數的5%左右，這也就是一個長遠的城鎮化。在此過程中，城鎮人口要增加兩倍多，從現有的4億多增加到13億。無疑城市用地也會相應增加，而現有的保護耕地政策顯然與城鎮化相矛盾。究竟是保護耕地要緊還是城鎮化要緊？肯定是城鎮化更重要，因為糧食已經不是問題，完全沒有必要死守住耕地面積。保護耕地的政策把種糧食永遠放在了優先地位，這對城市建設造成了巨大的障礙。

網友的批駁

北京天則經濟研究所的學術成果一發布即招來一片質疑與譴責之聲，茅于軾教授也立即撰文回應。打開茅教授的博客，對于該成果和茅教授言論的評論居然達到60多頁數千條之多……

有網友認為茅教授的論證漏洞百出。該網友舉例說明：一、你說“根據我們的研究，我國生產的糧食有高有低，但是上下波動只有三四個百分點”，這個供求平衡，正是在嚴格的耕地紅線制度、各種種糧補貼、最低收購價制度和加大科技投入等一系列政策下取得的，為此國家付出了很大的代價。按茅教授的辦法，不搞這些政策，那糧食缺口不是百分之三四，而將是百分之三四十，甚至更多。這是可以證明的，本世紀初政策稍有放松，產量就曾經跌倒8000多億斤。所以，你的論據是沒有基礎的，由此得出的結論當然就是錯誤的。二、糧食是一種需求剛性的商品，而生產周期很長，大學一年級的經濟專業學生都知道該怎么分析這類商品價格與供需間的關系，這一點2008年的市場可以證明。茅教授所謂“要用外匯約100億美元，不到我國一年出口創匯的百分之一”的觀點不成立。三、茅教授說“現在全球的糧食生產為23億噸，其中糧食的國際貿易量為2.7億噸”，但茅教授在另外的一個場合說“根據我們的數據，全球貿易量是五億多噸”，這個數據很容易找到……

更有網友反擊茅教授的“拍腦袋”說辭。該網友講道：地球人都知道世界上最大的糧食出口國是哪個國家，但凡有點基礎國際經濟法知識的大學低年級本科生也知道，當今即使在WTO的框架下農業農產品也還沒實現茅所描述的真正的“全球化”，去看看多哈回合談判為什么停下來了吧。農產品是特殊的商品，GATT所實現的全球一般商品自由流動是不包括它的，世界上還沒有任何一個國家完全放開服務貿易與農業農產品的國際流通。理論基礎都有問題，茅的所謂“糧食全球化”根本就是個偽命題，談何科學負責的研究成果！

署名“特戰叢林”的網友認為，該成果的研究過程顯然說明缺乏對國內、國際現實真實狀況的理解，或者說所掌握情況的真實可靠性比一些關注時事的市井小民所了解的也頗有不足。1、糧食是特殊商品，民以食為天。特殊時期房子、車子、票子當不了飯吃；2、中國有8億農村人口，如果他們失去土地，只能淪為徹底的無產者、資本家的勞動力，重演英國工業革命初期圈地運動的歷史。但顯然我們國家目前的就業形勢說明即使最樂觀的經濟發展局面下30年內國家仍無法安置更多的失去土地的農民了；3、中國不是日本、韓國，甚至不是印度，這些國家什么都可以從國際市場買，而我們要么受到封鎖，要么買什么什么漲價，更不用說天字第一號的糧食了！前不久越、泰、印等國在世界糧食市場供應緊張時紛紛嚴控出口，美國態度曖昧就已經明示一切，關鍵時刻指望美、加、巴、奧、印的糧食那是白日做夢！4、房價過高的癥結在于房地產資源被特殊利益集團把持，如同石油利益集團、金融利益集團等等特殊利益集團一樣，中央政府無力或是無意控制（關系到自身），跟18億畝耕地沒有本質聯系！您的動機如何這里我不置評，希望經濟學專家們作學問時牢記民生、實際調查，切勿只引用各衙門或洋人的統計數據、拍腦袋下結論，如此于國于民無益，當然別有用心者除外。

署名“楊蔚萌”的網友的反應更是直接：一派胡言！即使這個政策是錯誤的，但是在我們不明白糧食和耕地政策如何才是正確的情況下你選擇保護耕地還是毀田造樓？！

“紅線”警鐘應該敲得更響一些

2008年8月13日，國務院審議并原則通過了《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》，綱要重申要堅守18億畝耕地的“紅線”，提出到2010年和2020年，全國耕地應分別保持在18.18億畝和18.05億畝。這意味著，中央政府非常清醒地意識到耕地問題的嚴峻性以及耕地保護的重要性。

上海財經大學博士曹東勃認為：許多學者忽視糧食安全，是基于對我國耕地現狀只停留在量的層面上，不清楚其質的狀態。今年4月，國土資源部公布的2007年度《中國國土資源公報》顯示，當年中國耕地面積為18.26億畝，凈減少61.01萬畝，減幅0.03%，同比下降0.22個百分點，減少速度趨緩。長久以來，多種原因導致的水土流失、土地退化、土地的沙化、荒漠化問題以及耕地退化問題日趨嚴重，導致土壤的基礎生產力下降等……這也就意味著，即便是這緊巴巴的18億畝耕地，也不完全保持在最宜耕種的狀態。

曹東勃指出，學者們認為糧食安全不成問題的另一個論證途徑，是對現代科技改造傳統農業的能力和速度的盲信。他同時指出，對糧食安全的誤讀，還來自于對通過糧食進出口貿易調節國內供求矛盾這一手段的盲信。對這一點，糧食貿易大國在上半年全球糧荒中“獨善其身”的表現，以及七月份多哈回合談判的又一次大潰敗這兩個事實已經足可否證。糧食安全，事關13億中國人的事情。糧食安全的最大威脅來自肆無忌憚的征地，這種低代價、低成本的城市化，使得土地的價格信號失去意義，經濟學的邏輯也在此失靈。

中國社科院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英接受媒體采訪時表示，我們不缺建設用地，為什么要占耕地，我們的建設用地的利用效率還很低。現在出現了耕地被大量占用的情況，若是沒了這根“紅線”，將會發生更加難以遏制的現象。耕地的日益萎縮，讓我們不得不時刻警惕著這根“紅線”。保護18億畝耕地，除了出于糧食安全的考慮外，還涉及到環境問題。我們的糧食單產比美國高，但化肥的使用占了全世界的1/3，農村的生產主要是靠投入，特別是水的投入，靠高投入來產生高產出率給環境帶來很大影響。所以，希望我們耕地多一些，單產低一點，投入少一點，環境代價小一點，這是我一貫認為的。

應該注意的是，土地“紅線”并非第一次設立。以1996年為基期的第二輪全國土地利用總體規劃曾確定，2000年的耕地保有量為19.4億畝，2010年的耕地保有量要控制在19.2億畝。然而，國土資源部發布的《2007年中國國土資源公報》顯示：截至2007年10月31日，全國耕地面積為18.26億畝。怎樣才能讓“紅線”不再失守？18億畝耕地這條紅線真的是危言聳聽嗎？

土地對于中國來講，人均土地只有世界平均水平的三分之一多一點，意味著占世界七分之一的土地養活著超過全世界五分之一的人口。土地，在這里主要擔負民眾的食物來源。也就是說，土地的食物供應比重高于世界絕大多數國家。對于我國人均耕地大約“一畝三分地”來說，必須牢記它主要是為中國人提供口糧的功能。

通過這次對18億畝紅線的爭論，“紅線”警鐘應該敲得更響一些！