全球教育治理：聯合國教科文組織的作用與中國的參與

編者按：治理（governance）這一概念從政治與管理領域引入教育領域后，使教育宏觀管理呈現嶄新的面貌。教育雖然談不上全球化，但全球化的教育治理已見端倪。以聯合國教科文組織為代表的國際組織對世界教育，特別是在發起全民教育、倡導教育公平、構建終身學習社會等方面產生了重大影響。各個國家應當關注國際組織在教育發展上的政策優先領域，以此為參照制定本國教育政策，并努力建設獨具特色的教育系統和政策體系，由此奠定國際教育治理的“和而不同”。

2009年2月24日，在中國聯合國教科文組織全國委員會的協助下，本刊對來華出席國際農村教育研究與培訓中心管理委員會會議的聯合國教科文組織教育助理總干事尼古拉斯·伯內特（Nicholas Burnett）博士進行了專訪。在采訪中，他談及了該組織在促進教育中的作用、教育優先發展領域以及中國與該組織的合作情況。他的觀點和建議對我們理解教科文組織在全球教育中發揮的作用以及中國的教育改革與發展有重要的啟示。

記者：您在剛剛擔任教科文組織教育助理總干事的時候曾說過，您并不想只做一名負責全民教育（Education for All）的助理總干事，而要做負責全方位教育（all of education）的助理總干事。請談談您對全民教育和全方位教育的看法？

伯內特：是的，我清楚地認識到，全世界、我們的合作機構之間以及教科文組織教育部門內部需要開展哪些工作。在全方位教育中，最重要的莫過于全民教育。當然，全方位教育還包括很多方面，比如早期兒童教育、生活技能與職業技術教育、高等教育等。以高等教育為例，我認為高等教育非常重要。它之所以重要，是因為任何一個國家都需要有一批在信息經濟時代掌握高級技能的人才，需要經濟、社會、政府等方面的高級管理人才，而這些高級人才的培養必須在大學里進行。在高等教育領域，我們也需要開展教師教育的機構。因此，我注意到之前我們對高等教育并沒有給予足夠的關注。今年7月，教科文組織巴黎總部將召開一次有關高等教育的大型會議，希望能對促進全球高等教育的發展能夠發揮重要作用。最后，我仍需要強調的是，全民教育依然是我們工作的重中之重，但其他工作也十分重要。

記者：《2009年全民教育全球監測報告》已于2008年年底公布。請您談談全民教育在哪些方面取得了進展？還面臨著哪些挑戰？為了應對這些挑戰，需要做哪些工作？

伯內特：全民教育取得多大進展是很多人關注的問題。在過去七八年，也即21世紀初的這些年，全民教育已經取得重要進展。女童教育受到越來越多的關注。在非洲西部的一些國家以及亞洲的越南、柬埔寨等國，女童教育過去曾是一個十分嚴重的問題，但現在都稱不上是大問題了。教育質量問題也受到越來越多的關注，但坦誠地說，教育質量仍然不盡如人意。不過，至少人們現在已經在重點關注這個問題了。目前，最大的問題已經不再是掃盲，雖然掃盲工作仍然很重要。我知道中國在掃盲方面已經取得重大進展，但在許多其他國家，掃盲并沒有得到應有的關注。我想，這可能有兩個原因。首先，那些已經在校上學的孩子們學習進展情況并不理想。雖然有許多孩子上了學，但并不具備基本的讀寫技能。其次，很多人從來不進學校，或者是進了學校，但持續不了多長時間。我們迫切需要開展一些項目，重點幫助那些年紀大的、已經成年的人群。目前只有很少一部分國家開展了這樣的項目。中國在西部地區開展了一些項目，并且進展不錯。也正因為如此，我們仍然需要關注讀寫技能，關注掃盲問題。

另一個需要關注的領域是工作技能。越來越多的國家所擔心的不是學校畢業生的基本讀寫技能，而是他們的工作能力，他們是否能被雇傭。我們需要對職業技術教育考慮更多一些。在中國，職業技術教育將成為國家中長期發展戰略的重要組成部分，這很好。事實上，許多國家也將采取類似的舉措。

目前，小學教育和女童教育已經取得重要進展，而掃盲教育和技能教育的進展并不顯著。現在有兩個問題很重要，必須予以關注。第一個是平等問題。來自少數民族和種族的兒童，并不能像來自主流社會的兒童學得一樣好。在中國，西部的孩子和東部的孩子同樣有差距。重要的是，全球監測報告提煉出了我們需要關注的內容，即貧困、種族及有自己語言的少數民族。第二個必須關注的問題是國際教育援助。富裕國家曾在2000年做出了一些承諾。在2005年G8峰會上，這些國家做出過更大的承諾。我們每年所需的援助是110億美元，而真正到位的只有35億美元。尤其值得擔憂的是目前的金融危機。富裕國家至少應維持之前所提供的援助水平，盡管它還遠遠不夠。

至于全民教育需要做哪些工作，我認為，全民教育的目標有兩大類：一類是人們正在關注的目標，例如初等教育、性別平等和教育質量目標；另一類是沒有受到足夠重視的目標，例如掃盲、幼兒教育和不上學或在學校學不到東西的年輕人的教育目標。掃盲工作進展緩慢，這尤其讓我感到憂慮。我們一定要做好充分準備，通過開展宣傳和提供對方需要的技術能力，推廣教育的各個方面。

由于初等教育相對成功，全世界對中學教育有很大需求。我們應該研究在這方面需要做哪些支持輔助工作。可以通過兩性均等教育將這一問題部分列入全民教育框架，但僅有這些還遠遠不夠。全球化給絕大多數國家帶來了同樣的問題：人們需要哪些特殊技能？特殊技能和一般技能的區別是什么？我們應幫助各國找出各自的答案。

國際財政也是我們關注的問題，這其中又包括兩大具體問題：第一，資金不夠；第二，沒有將資金提供給需要的國家和次級教育部門。教科文組織不是援助機構，但教科文組織代表重要的輿論力量，可以發揮重要的宣傳作用，以建設性方式同捐助方開展工作。

記者：請您評價一下中國在促進全民教育發展中的表現。

伯內特：總的來說，中國在全民教育中的表現很好。幾乎所有的中國兒童現在都能上學，無論是男童還是女童。中國現在越來越關注的是質量。當然，中國在全民教育方面也存在一些問題。就我所知，中國政府已經意識到我所提及的問題，即東部和西部地區的教育均衡發展問題。偏遠地區的孩子在接受教育方面還不如城市里的孩子。另一個領域是早期兒童教育，它與全民初等教育相連，而對早期兒童教育進行干預是克服東西部地區教育發展不均衡的最好方式。因此，中國需要更加關注教育質量問題，更加關注早期兒童教育問題，更加關注技能、職業技術教育問題。總的來說，中國在全民教育領域已經做得非常棒。孩子們都有學可上。成人識字率也是一年比一年好，盡管中國還有一部分人仍然不識字。

記者：您如何看待教科文組織的全球合作伙伴？中國作為教科文組織的合作伙伴可以發揮怎樣的作用？教科文組織將如何在教育領域加強與全球教育合作伙伴的關系？

伯內特：對教科文組織來說，全球合作伙伴非常重要。不過，我認為全球合作伙伴的性質正在隨著金融危機的影響而發生變化。我們注意到全球主要的力量正在從原來的8國集團轉變為20國集團。其中，中國發揮著越來越重要的作用，這是一種全球性的作用。正如你看到的，同樣的事情也已經開始在教科文組織會員國中發生。像中國、印度這樣一些國家，影響力正變得越來越大。我認為這是一件好事，非常好的事情。隨著這些國家影響力的增加，他們對國際社會承擔的責任也將相應增加。我們面臨的挑戰就是如何與更多的國家建立強有力的合作伙伴關系。中國過去在援助其他國家方面已經做得很好，對我們而言，現在需要考慮的問題是中國可以為其他國家具體提供什么類型的援助。

當然，我們還應致力于與全球私營合作伙伴開展有效的合作。例如，我們應加強對私立學校的工作。在海地和拉丁美洲等地，由私營部門負責舉辦教育。我們應以更加務實的態度對待私立教育，并在協助政府規范私立教育機構的工作中發揮重要作用。我們不應將規范視為打壓措施，積極規范的目的是將私營部門提供的服務同公共目標結合起來。

在如何以更直接的方式支持教科文組織的問題上，全球合作伙伴在援助方面表現出濃厚的興趣和善意。這些捐助方不希望看到我們失敗，他們希望我們成功。我們需要制訂合作方法，以便實現雙贏。我希望加強與經合組織、世界銀行、聯合國發展基金、聯合國兒童基金會、聯合國人口基金等全民教育合作伙伴以及全球快車道計劃的直接合作。教科文組織已經成為全球快車道計劃的正式成員，雙方有著巨大的合作空間。但合作的性質取決于我們的努力方向：對援助的去向施加影響，加強同世界銀行和全球快車道計劃的聯系。

教科文組織的信譽部分來自于知識和知識管理。教科文組織應成為全世界教育知識的主要來源。知識是教科文組織的重點關注領域之一，我們需要與其他各方合作重建知識，讓更多人關注這些知識。教科文組織擁有的知識量之大讓我感到驚訝，問題在于如何讓公眾獲得這些知識。我們必須區分創造知識和管理知識，通過后者，我們可以從別人創造的知識中受益。

記者：在全球金融危機背景下，教科文組織如何確保獲得足夠的資源，不影響其在教育領域的正常活動？作為一名經濟學家和教育專家，您對中國在教育領域應對金融危機有何建議？

伯內特：資源分為兩類：財力和人力。教科文組織的預算的確非常緊張，但我認為資源終究不是什么大問題。有大筆資金用于支持發展中國家發展教育事業，假如我們能夠適當部署人力資源，我們就能夠獲得資金。教科文組織擁有精兵強將，我們同成員國保持著良好的關系。我們需要做的是改進雙方的合作方式。

目前，我們正在討論金融危機對我們的影響。經濟衰退時確保財源對我們至關重要。我認為越是在這個時候，我們越要加大對教育的投入。一方面，國家應保持對教育的投入。如果不對人的教育進行投入，我們失去的將是整整一代人。20世紀90年代亞洲爆發的金融危機，對泰國等東南亞國家帶來了很慘重的教訓。我們必須吸取曾經的教訓。另一方面，國際援助必須到位。我對國家投入和國際援助都非常擔心，當然我對中國不擔心，因為中國經濟畢竟還是在增長，雖然增幅有所放緩，但畢竟是在增長，而許多國家確確實實都在衰退。

至于對中國應對金融危機的建議，我只能提出籠統的看法。一方面，由于中國貧困地區的教育發展遠遠落后于東部地區的教育發展，所以中國應特別關注落后地區的教育發展情況；另一方面，提高落后地區教師的待遇特別重要，因為只有這樣，才能吸引更多的人投身廣大農村落后地區的教育，去縮小發展不均衡的差距。

記者：請您談談教科文組織與中國的合作情況。

伯內特：中國與聯合國教科文組織的合作關系非常好。中國是全民教育運動中的一個領先國家，無論在國內政策成效還是在國際合作方面都走在世界的前列。中國過去在援助教科文組織全民教育運動方面已經作出了很大貢獻。現在，非洲的教師培訓工作也已得到來自中國的援助，設在非洲的教科文組織非洲能力建設所正在獲得來自中國的重要支持。

在今天召開的國際農村教育研究與培訓中心管理委員會上，我們希望教科文組織國際農村教育研究與培訓中心與非洲有關國家建立更密切的聯系。中國已經開始向國際社會提供更多的援助，我們將樂見非洲從中受益并獲得進一步發展。但我認為，更重要的是讓國際社會分享中國的成功經驗。

記者：請介紹一下聯合國教科文組織新一輪中期戰略中教育活動的優先領域。您對中國未來參與教科文組織教育領域的計劃活動有何建議？

伯內特：我們重點關注四個領域：教師、掃盲、技術教育與全方位教育的規劃。中國在這些方面都有重要的經驗值得參考。另一方面，我們需要將精力更多投入到那些最不發達的地區，尤其是非洲特別貧苦的地區。中國在這些方面積累了比較豐富的經驗。我們需要更加關注最需要獲得幫助的國家，這些國家主要在非洲，當然拉美、亞洲也有部分國家需要特別關注，這些都是最貧窮、最落后的國家，我們需要加強教科文組織教育部門在全球各個分支機構的工作，這些分支機構包括45個辦事處，60個研究機構，也包括中國的國際農村教育與研究中心，要更好地加強各個機構的聯系，更好地服務于教科文組織。

在參與教科文組織教育活動方面，中國目前很積極，當然我們歡迎中國更加積極地參與。我們希望有更多的中國專家來教科文組織工作或與教科文組織合作。當然，我們也樂見中國對教科文組織開展的一些項目提供更多的援助。更為重要的是，我們希望中國在教育領域的成功經驗可以更好地為世界其他國家所分享。

責任編輯 鄧明茜