政府過程的“偏差”應(yīng)如何保持適度

摘 要： 適度的政府職能將克服政府職能強(qiáng)化或弱化所帶來的局限性，在克服二者的偏差中尋找平衡點。政府按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，主動轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理、創(chuàng)新服務(wù)、黨政有為的工作實踐。對政府過程中的偏差要適度管理，打造調(diào)控適度的有為政府。

關(guān)鍵詞： 政府過程 偏差 適度

一、政府過程與偏差的基本概念及其相互關(guān)系

（一）政府過程。

政府過程從廣義上來說，意味著在特定的政治共同體中獲取和運用政府權(quán)力的全部活動。從狹義上說，政府過程指政治學(xué)的一個研究領(lǐng)域和一種研究方法。作為研究領(lǐng)域，它被理解為政府決策的運作過程，主要包括政府的政策制定與執(zhí)行等活動，以及其權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系［１］作為一種研究方法，其特征是對政府活動的行為、運轉(zhuǎn)、程序，以及各構(gòu)成要素，特別是各政治利益團(tuán)體之間，以及它們與政府之間的交互關(guān)系進(jìn)行實證性的分析、研究和闡述。其實質(zhì)指政府的實際運作活動，包括政府各權(quán)力機(jī)構(gòu)和職能部門之間的關(guān)系和互動，如決策過程、執(zhí)行過程、監(jiān)督與反饋過程等。因此，政府過程也是一個政治過程，政黨與政府、社會與政府之間互動。

任何現(xiàn)代政府活動都受制于一定的憲法。然而，不同的政治體系中憲法對于政府過程的作用卻不盡相同。對于中國政府過程的研究，一個難點就是憲政規(guī)范與政府過程的實際運作往往存在較大的差異。

（二）偏差。

所謂“偏差”，指政府在實際運行過程中由于政府自身和外在條件的作用所出現(xiàn)的種種與制度性規(guī)定有所差別的現(xiàn)象。“偏差”并不等于違反法律，而是一種政府運行中客觀狀態(tài)的抽象概括。也許其中有違法現(xiàn)象，但也有一些是屬于運用政策的靈活性、自主性的體現(xiàn)方式。只要政府運作起來，與其他方面產(chǎn)生了社會關(guān)系，產(chǎn)生了互動，就會有“偏差”的現(xiàn)象發(fā)生。現(xiàn)從相近概念比較中來理解“偏差”。

1.公共管理中的政策執(zhí)行偏差。其中主要包括政策執(zhí)行者的主觀偏差，指“公共政策執(zhí)行者在公共政策執(zhí)行過程中，由于主觀故意引起背離公共政策精神或引起政策執(zhí)行結(jié)果背離政策目標(biāo)的行為”。政府過程理論研究的對象是“大政府”，從某種意義上說，這種行政機(jī)關(guān)政策執(zhí)行的偏差包含在我們定義的政府行為的“偏差”之中。

2.經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“理性偏差”。指偏離理性的非理性行為。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理性個人假設(shè)中演變出來的一個對人類決策行為分析的假設(shè)，仍然側(cè)重于從人的主觀方面研究偏離理性在決策中的作用。在客觀的政府行為范圍內(nèi)，并不過分涉及主觀的認(rèn)知行為模式，盡管它也包括某些政府機(jī)關(guān)個人的行為偏離，但還是把政府作為行為主體來考察它的行為。

二、政府管理執(zhí)行中的偏差現(xiàn)象

（一）政策敷衍。

公共政策執(zhí)行者在執(zhí)行中只做表面應(yīng)付，并未采取可操作性的具體措施，在組織、人員、資金等方面沒有真正到位。只制訂象征性的執(zhí)行措施，或執(zhí)行起來虎頭蛇尾、前緊后松、敷衍塞責(zé)，使嚴(yán)肅的政令在形形色色的花架子下變成一紙空文。

（二）政策附加。

公共政策在執(zhí)行過程中被加進(jìn)原來政策所沒有的內(nèi)容，使政策的調(diào)控對象、范圍、目標(biāo)、力度超出了原來的要求，從而使原政策不能到位，導(dǎo)致政策擴(kuò)大化。

（三）政策損缺。

公共政策執(zhí)行部門對上級或中央的政策選擇性執(zhí)行，斷章取義，各取所需，使一個完整的政策在執(zhí)行中沒有完全貫徹落實，使政策內(nèi)容殘缺不全，導(dǎo)致政策的整體功能得不到發(fā)揮。

（四）政策歪曲。

公共政策執(zhí)行者在傳達(dá)和執(zhí)行中對政策精神實質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解，利用政策的某些抽象性，借口本地區(qū)或部門的特殊性作出不同的解釋。

（五）政策抵制。

公共政策執(zhí)行者有意不執(zhí)行或變相不執(zhí)行上級或中央政策，這是執(zhí)行者主觀上、行動上反對政策的一種表現(xiàn)，損害公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

三、政府過程中的偏差分析

在公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)以上情況，有其特定的原因。公共政策執(zhí)行是一項復(fù)雜的社會實踐，因而政策實施中的失控原因也較復(fù)雜。在假定政策規(guī)定正確的條件下，公共政策執(zhí)行失控的主要原因在于：在利益關(guān)系上政策調(diào)控對象對利益分配的不滿和抵制，在體制上主要是政策運行機(jī)制的不健全，在客觀情勢上主要是執(zhí)行者素質(zhì)缺限、政策執(zhí)行資源不足等。具體有以下幾個原因：

（一）利益沖突導(dǎo)致政策執(zhí)行失控。

公共政策制定的過程就是對社會價值、利益進(jìn)行權(quán)威性分配的過程，公共政策的實質(zhì)是對社會利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整和規(guī)范，促進(jìn)整個社會快速穩(wěn)定健康發(fā)展，代表和維護(hù)一種整體利益、長遠(yuǎn)利益或國家利益。［２］在利益多元化的情況下，不同的利益主體存在著利益差異和不同的利益取向，而社會政策無法使不同階層和個人，不同地域和部門的利益都得到表達(dá)和滿足。由于本位主義和利益至上的驅(qū)使，下級機(jī)構(gòu)對與上級的政策總是以自己利益的損益作為對策參數(shù)。［３］得益越多，越愿意實施，甚至強(qiáng)化實施；受損越多，越不愿意實施，甚至抵制、變換執(zhí)行。

（二）社會政策運行機(jī)制不健全，且政策本身具有缺陷。

政策運行機(jī)制是完成整個政策生命過程的載體，是在組織和領(lǐng)導(dǎo)體制基礎(chǔ)上通過權(quán)力的劃分和配置實現(xiàn)政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控的有機(jī)整體。我國公共政策執(zhí)行失控從體制上說主要是政策執(zhí)行機(jī)制和政策監(jiān)督機(jī)制不完善，而這兩大機(jī)制上的弊端宏觀上體現(xiàn)在政治體制尤其是行政體制上。

（三）中國政策執(zhí)行控制力削弱。

從我國公共政策執(zhí)行失控的情況看，主要是中央宏觀公共政策在執(zhí)行中的失控，失控的發(fā)源地在地方政府執(zhí)行機(jī)關(guān)。中央是國家宏觀公共政策的制定者，因而是最高和最有權(quán)威的政策施控主體，其施控力和權(quán)威直接決定著公共政策的有效執(zhí)行。在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型中，中央的權(quán)威受到?jīng)_擊，中央對地方的控制力被削弱，這是宏觀公共政策失控的一個重要原因。

（四）公共政策科學(xué)化程度。

1.政策目標(biāo)錯誤或者模糊不清。政策目標(biāo)的正確與否是衡量政策實施好壞的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而成為政策實施效率高低的標(biāo)準(zhǔn)。政策目標(biāo)錯誤，政策實施效率越高則政策失誤越大。在這種情況下，政策執(zhí)行者在實施政策的過程中往往會顯得無所適從。

2.政策內(nèi)容混亂。無論是對于同一項政策的目標(biāo)還是多項政策的目標(biāo)，如目標(biāo)之間不一致，在執(zhí)行這樣的政策時，執(zhí)行者要么猶豫不定、裹足不前，要么自相沖突、產(chǎn)生內(nèi)耗，影響政策效果，發(fā)生執(zhí)行偏差。

3.政策標(biāo)準(zhǔn)不合理。政策標(biāo)準(zhǔn)表明了政策本身對各級政策執(zhí)行者的期望、執(zhí)行者的所擁有的職權(quán)范圍、政策對象行為的調(diào)整內(nèi)容等。決策者在研究和確定政策標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)注意政策標(biāo)準(zhǔn)要切合實際，要指出政策標(biāo)準(zhǔn)的未來可能變化，以便為實施活動的發(fā)展提供遵循的方向。

（五）政策環(huán)境的影響。

政策環(huán)境具有復(fù)雜性、多樣性、差異性和變異性的特點，這些特點給政策執(zhí)行增加了復(fù)雜性和困難。政策制定時的環(huán)境和執(zhí)行時的環(huán)境往往有區(qū)別，這種區(qū)別有時相當(dāng)大。雖然在制定政策時，對政策環(huán)境的復(fù)雜趨勢會做些預(yù)測，但是這種預(yù)測的時間上的深度、空間上的廣度，以及效果上的正確度卻是有限的。

四、對政府過程中的偏差矯治對策

（一）完善政府決策體制及決策咨詢系統(tǒng)。

建立一個符合中國單一制結(jié)構(gòu)形式的層次目標(biāo)分明的決策系統(tǒng)，既要保證地方政策與中央政策目標(biāo)、方向的一致性，又要充分調(diào)動地方各級政府在行政政策中的積極性、主動性和創(chuàng)造性。同時繼續(xù)完善政策咨詢機(jī)構(gòu)，真正形成一個綜合多學(xué)科專家、多種優(yōu)秀人才的大型智囊機(jī)構(gòu)。［４］建立咨詢工作的程序制度，要求咨詢機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身的管理，提高工作效率，為專家學(xué)者創(chuàng)造良好的研究環(huán)境，充分發(fā)揮他們的聰明才智。盡早建立民間的政策咨詢機(jī)構(gòu)，傾聽廣大人民群眾的呼聲，形成信息市場，從而真正體現(xiàn)人民群眾的切身利益。

（二）提升中央對公共政策的控制能力。

中央作為行使國家職能的最高代表，制定和執(zhí)行合理的公共政策是組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)政治穩(wěn)定和社會變革的關(guān)鍵。中央要提升對公共政策的控制力，首先必須擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)威，運用必要的權(quán)力。中央適當(dāng)集權(quán)有助于權(quán)威的形成，有助于消除地方主義當(dāng)然，中央適當(dāng)集權(quán)，不是把地方應(yīng)有的權(quán)力收上來，而是集中中央應(yīng)擁有的權(quán)力。另外，能否防止公共政策執(zhí)行失控，還取決于能否對造成政策執(zhí)行失控的當(dāng)事人實行嚴(yán)懲。對當(dāng)事人不予處罰或處罰太輕，不僅會削弱中央政策控制力，而且會破壞社會的公平。為此，必須加強(qiáng)行政法制建設(shè)，做到有法可依、有法必依。

（三）堅決貫徹原則性、靈活性和整體性的原則。

在執(zhí)行政策時，要堅持政策的原則立場，在嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定方向的前提下，從實際出發(fā)，因地制宜，采取靈活多樣的實施方法，從而使政策更適合各個地方特定的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，使政策更加完善，使政策目標(biāo)得到迅速而全面的實現(xiàn)。同時，注意發(fā)揮政策的整體效應(yīng)，各級政府機(jī)構(gòu)要牢固樹立全局觀念，正確處理好局部與全局的關(guān)系，協(xié)調(diào)好地方利益和中央利益的關(guān)系。

（四）實現(xiàn)公共政策執(zhí)行的公開化。

應(yīng)打破傳統(tǒng)的公共政策神秘感，提高公共執(zhí)行活動的透明度，讓群眾和新聞媒體對執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制環(huán)節(jié)有所了解，接受群眾和輿論的監(jiān)督，提高社會對執(zhí)行的認(rèn)識和配合程度。這既有利于公共政策執(zhí)行目標(biāo)的實現(xiàn)，又能促使公共政策的民主化進(jìn)程。另一方面要加強(qiáng)政策制定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的溝通，讓執(zhí)行人員明確執(zhí)行過程中人力、物力、財力的配置，執(zhí)行目標(biāo)實現(xiàn)的時間要求，以及執(zhí)行的步驟和方法，克服執(zhí)行過程的盲目性。改革開放以來，在反對腐敗，推行依法治國、依法行政，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，推動國民經(jīng)濟(jì)信息化等背景下，各地和各部門倡導(dǎo)行政公開原則，都制定了一些政府信息公開的規(guī)定，引入了諸如公開招標(biāo)、公開招考、村務(wù)公開、政務(wù)公開、廠務(wù)公開、社會服務(wù)承諾制、公開辦事制度與結(jié)果、政府上網(wǎng)工程等政府信息公開制度，在這些方面已經(jīng)呈現(xiàn)出政府信息公開的發(fā)展趨勢。

（五）推進(jìn)行政改革，實行依法行政，提高執(zhí)行人員素質(zhì)。

公共政策總是在一定的體制下產(chǎn)生和運轉(zhuǎn)，體制不合理不僅不能制定正確的政策，反而即使有了正確的政策也難以組織正常運作。制約政策的體制主要是政治體制，更直接更具體的是行政體制及干部人事體制。

首先，完善我國的行政體制是公共政策順利運作的根本要求。通過行政改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，建立辦事高效、運作協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，建立一套上下級之間、地方之間、部門之間公共政策執(zhí)行的整合協(xié)調(diào)機(jī)制，合理劃分中央與地方的事權(quán)，建立集分結(jié)合、職權(quán)明確、分工協(xié)作、科學(xué)規(guī)范的中央與地方關(guān)系體制，使公共政策走上良性運行軌道。

其次，規(guī)范行政行為，堅持依法行政。公共政策執(zhí)行失控與行政行為缺乏法制約束直接相關(guān)。為此，在行政執(zhí)行中，必須做到：執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員必須在法律和政策的范圍內(nèi)行事；政策執(zhí)行者不得享有不受法律和政策調(diào)節(jié)和制約的特權(quán)，任何人都不能違背政策和法律的規(guī)定；一切違背法律政策的行為都是違法行為，都要承擔(dān)法律的責(zé)任。

最后，建立一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)是防止政策執(zhí)行失控的重要條件。為此，必須深化干部人事制度改革，完善國家公務(wù)員制度，培養(yǎng)和造就一支政治思想好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、政策水平高的公務(wù)員隊伍，從而增強(qiáng)公共政策執(zhí)行行為的理性化、民主化程度，保證公共政策的落實執(zhí)行。

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