中日私立高等教育立法比較及啟示

摘 要： 本文通過對中國和日本兩國私立高等教育立法進行比較，找出了二者存在的異同。中日兩國的私立高等教育立法體系都逐步趨于完備，但與日本相比較而言，我國的立法相對滯后，而且可操作性有待提高。此外，中國私立高等教育的立法要體現本國特色，立法是一個逐步完善的動態過程。

關鍵詞： 私立高等教育立法 日本 中國 異同 啟示

私立高等教育立法，是指一個國家或地區制定的用以規范私立高等教育辦學活動中主客體行為的明確法律條文。［１］隨著經濟體制、教育體制改革的不斷深化，各國高等教育大眾化，私立高等教育在一定程度上彌補了公立高等教育資源的短缺，世界各國政府都很重視私立高等教育的發展。私立高等教育立法是私立高等教育辦學活動得以正常運行的重要保障。我國的私立高等教育（習慣上稱為民辦高等教育）①發展時間不長，在實際的辦學過程中還存在諸多問題，私立高等教育立法也還需要不斷地完善。日本的私立高等教育歷史悠久，發展已經相對成熟，在全國的高等教育系統中占有非常重要的地位，對日本的經濟和社會發展起到了積極的作用，私立高等教育立法也相對完善，其中有很多可借鑒之處。

一、中日兩國私立高等教育的立法概況

二戰后日本高度重視高等教育的發展，尤其是私立高等教育的發展。日本私立大學不僅為社會提供了大量的杰出人才，促進了經濟、社會的繁榮，而且在社會各界、民眾的認同和積極參與下，形成了獨有的辦學特色。在1955年，日本私立大學學生約占大學生總數的59.7%；至1985年，460所本科大學中私立的有331所，約占72%；截止2000年，私立大學有478所，占大學總數的73.6%，而學生數量占大學生總數的73.3%。［２］據2003年日本留學指南介紹，日本時有大學565所，其中國立大學98所，公立大學52所，私立大學415所，［３］2008年，日本私立大學達523所，在高等教育中扮演著重要的角色。我國的私立高等教育是上世紀80年代以來，隨著經濟體制的改革和國民經濟的發展而重獲生機的。隨著十一屆三中全會召開后改革開放的深入，人們對社會力量開辦教育逐漸有了新的認識，私立高等教育得到了社會各界的認同。私立高等教育作為我國教育事業的組成部分，從20世紀90年代的興起到如今的發展壯大，經歷了十幾年的風雨歷程，對我國教育事業的發展有著深遠的影響。截至2007年，我國有民辦高校297所，在校生163.07萬人；獨立學院318所，在校生186.62萬人；民辦的其他高等教育機構906所，各類注冊學生87.34萬人。［４］隨著私立高等教育的發展，立法體系也隨之建立起來，中日兩國的私立高等教育立法概況如下表所示。

二、中日兩國私立高等教育的立法的異同

（一）中日兩國私立高等教育的立法的相近之處

1.以教育的基本法律為基礎，由三個立法層次構建私立高等教育法律（規）。

由表1可以看出，中日私立高等教育立法都涵蓋了三個層次。第一層次為基本法，這是設立私立高等教育的基礎。日本于1947年頒布了《教育基本法》②和《學校教育法》；我國于1995年頒布了《教育法》，1999年頒布了《高等教育法》。第二層次為與私立高等教育密切相關的專門法令。日本于1949年頒布了《私立學校法》，1970年頒布了《私學財團振興法》，1975年頒布了《私立學校振興助成法》；我國于1993年出臺了《民辦高等學校設置暫行規定》，1997年實施了《社會力量辦學條例》，2002年頒布了《民辦教育促進法》，2007年實施了《民辦高等學校辦學管理若干規定》。這些法令規定了私立高等教育辦學活動主客體的具體行為標準，構建了私立高校創立與發展的基本框架。第三層次主要是地方性教育法規和地方教育規章。

2.沒有專門的私立高等教育法，但都有私立高等教育的核心立法依據。

迄今為止，中日兩國都沒有頒布專門的私立高等教育法，但是都以教育的基本法為基礎制訂了私立高等教育辦學活動的核心法律依據。1949年日本文部省頒布了《私立學校法》，這一法案從三個方面促進并保障了私立高等教育的發展：首先它高度重視私立院校的自治；其次它鼓勵新型公共社團的建立，以利于資助和管理私立教育機構；最后該法授權國家和地方政府給予私立院校經費上的補助。《私立學校法》的實施不僅實現了私立高校的自治和自強，還促進了私立高等教育的發展與法律保障的結合，使私立大學得到了穩固而又長遠的發展。［５］2003年我國頒布《民辦教育促進法》，對私立高等教育的法律地位作了進一步規定，提高了國家對私立高等學校對國家培養人才的重要力量，象征著中國私立高等教育逐步走上規范的發展道路。

（二）中日私立高等教育立法的差異。

1.日本的私立高等教育立法較為超前，我國相對滯后。

日本私立高等教育的發展建立在法律保障的基礎之上，從而避免了行動的盲目性，這是日本私立高等教育高度法制化的重要體現。日本政府在1949年頒布《私立學校法》之后又頒布了一系列有關私立高等教育的法律、法規，形成了一套較系統、健全的私立高等教育管理法律法規體系。經過多年的實踐，日本文部省、私立學校團體和私立高校一致認為，在體現科學預見和指導現實發展方面，私立高等教育法律法規體系對日本私立高等教育事業的發展起到了極其重要的促進與保障作用。我國由于新中國建國以后實行高度集權的計劃經濟體制，在很大程度上延遲了私立高等教育的發展。黨的十一屆三中全會以來，改革開放的政策得以落實，私立高等教育得以興起并進一步發展。但直至1993年8月17日國家教育部（原國家教育委員會）才頒布了第一個與私立高等教育直接相關的法規《民辦高等學校設置暫行規定》，之后又制定了《社會力量辦學條例》、《中華人民共和國民辦教育促進法》，2007年2月教育部頒布了《民辦高等學校辦學管理若干規定》。我國私立高等教育立法確實存在一定的滯后性。

2.日本的私立高等教育立法可操作性強，而我國的立法還存在諸多不足。

日本私立高等教育立法不僅有《教育基本法》和《學校教育法》原則性的規定，同時還有私立教育專項法及與之配套的實行令、實施規則等詳細、具體的規定，具有針對性和操作性的特點，明確規定了私立高校的管轄機關及權限，政府對私立高校資助的范圍、程序、算定方法等，使私立高校教育納入法制化的軌道。［６］這樣就明確了政府和私立高等教育的關系，可以促使其健康發展。日本發展到當前只有與私立學校法相關的法律法規，沒有專門的私立高等教育方面的立法，相比之下，我國除頒布《民辦教育促進法》之外，還有《民辦高等學校設置暫行規定》、《社會力量辦學條例》、《民辦教育促進法》、《民辦高等學校辦學管理若干規定》，我國的私立高等教育立法體系看似比日本相對完備，但在實施過程中存在諸多不足之處，主要有：對私立高等教育的定性以及法律地位不明確、私立高等教育的法人財產所有權不完全、舉辦者與學校之間的權利與義務關系不合理等。這些不足之處在一定程度上阻礙著我國私立高等教育的發展。

三、啟示

通過中日兩國私立高等教育立法方面異同的比較，筆者對當前我國私立高等教育立法得到以下三點啟示：

（一）我國私立高等教育的立法要體現中國特色。

中國私立高等教育的出現是中國經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉型的產物，也是高等教育實現現代化、大眾化的客觀要求。由于日本的私立高等教育及其法制都相對完備和成熟，因此借鑒日本私立高等教育立法的經驗是必要的，但在我國私立高等教育立法過程中也應該充分了解中國的國情，以及私立高等教育的發展階段和特點。在我國，私立高等教育仍然和公立學校一樣實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制，在私立高等教育辦學過程中要體現黨組織的作用，這是我國的特色。此外，國家對私立高等教育的支持，教育行政主管部門的管理權限，以及私立高等教育的內部管理體制等問題也應當結合我國國情來考慮。

（二）我國私立高等教育立法已經初具體系，但應當提高相關法律的可操作性。

我國的私立高等教育立法發展到當前，《教育法》、《高等教育法》、《民辦高等學校設置暫行規定》、《社會力量辦學條例》、《中華人民共和國民辦教育促進法》、《民辦高等學校辦學管理若干規定》紛紛出臺，可以說我國私立高等教育立法體系已經相對完備，但是其操作性還不是很強，某些法律條文還存在不足之處，需要改進和完善。特別是要從法律層面上確保中國私立高校的法律地位，并且必須通過立法來界定和規范私立高等教育界定內部管理體制與外部關系，維護私立高等教育的合法權益。

（三）私立高等教育立法是一個逐步完善的動態過程。

在中國高等教育走向大眾化發展階段的過程中，私立高等教育將會扮演十分重要的角色。新世紀的中國高等教育面臨著新的發展，私立高等教育也不例外。例如，近年來獨立學院的出現就是私立高等教育發展過程中的一個新動態。私立高等教育是新生事物，相應的立法雖然還存在諸多不足之處，但是通過政府以及社會各界的重視和關注，將會得到改進和完善。在我國的私立高等教育立法過程中，2003年9月1日起施行《民辦教育促進法》，同時廢止了1997年7月31日國務院頒布的《社會力量辦學條例》。面對新形勢的變化，我們需要從理論上和實踐上有所創新和突破，使中國私立高等教育在新世紀能規范、有序、健康地發展。

注釋：

①我國稱私立高等教育為民辦高等教育，在本文中為了概念使用的一致性，通稱為私立高等教育。

②2006年12月15日，日本參議院正式通過了《教育基本法》的修正案，這是自1947年3月《教育基本法》頒布以來的首次修改，其主題從反省戰前教育、提倡“尊重個性”轉向重視“公共精神”。

參考文獻：

［1］潘懋元，魏貽通.立法——私立高等教育發展的保障［J］.高等教育研究，1996，（1）：20-22.

［2］李健.中日私立高等教育相關政策的比較研究［J］.現代大學教育，2003，（1）：80-82.

［3］董麗敏.中日私立高等教育比較研究［J］.高教探索，2004，（2）：87-90.

［4］2007年全國教育事業統計公報.http：//www.edu.cn/xin_wen_gong_gao_1114/20080511/t20080511_295926.shtml（中國教育和科研計算機網）.

［5］李健.中日私立高等教育相關政策的比較研究［J］.現代大學教育，2003，（1）：80-82.

［6］張愛華.戰后日本私立高等教育的立法特點［J］.中國成人教育，2005，（5）：105-106.