印度反貧困的沿革及其啟示

印度和古埃及、古巴比倫、中國一道被譽為“四大文明古國”，有著輝煌的過去，然而，輝煌的背后卻掩不住一系列的尷尬:印度是現今世界上人口僅次于中國的發展中國家，人口約占世界人口的14%，截至2008年7月，人口已達11.5億，其中農村人口占72%;印度也是當今世界上貧困人口最多的國家，貧困人口占世界貧困人口總數的1/3強。據世界銀行統計，1990年印度的貧困人口占世界總貧困人口的37.6%， 1993—1994年間，印度的貧困人口達3億2千萬。隨著2008年世界銀行把貧困人口的衡量標準從原來的每天消費1美元提高到1.25美元，印度的貧困人口從2005統計的2.67億猛增到4.55億，貧困比例也從24.3%提高到41.6%。反貧困，一直以來都是印度各屆政府孜孜以求的目標和不遺余力的任務。

一、印度政府消除貧困的政策措施

獨立62年來，印度人民在政府的領導下，同貧困作了不屈不撓的抗爭。他們深深認識到反貧困的重要性，反貧困長期以來成為國家的基本目標之一。圣雄甘地主張提高印度最窮的貧困者的社會和經濟地位;尼赫魯強調“必須消除嚴重的不平等”;英#8226;甘地在1971年選舉中提出了“消除貧困”的口號;高達政府則提出“增加就業機會，緩解社會低層的貧困，爭取到2010年消除印度的貧困現象。”總之，“消除貧困”的口號被所有政黨以各種形式提出，并將它作為政治運動的核心目標。

在這一核心目標的指導下，印度歷屆政府采取了一系列反貧困的政策措施，取得了很不錯的成績。這些政策措施主要有:

1.土地改革和綠色革命

20世紀50年代，獨立之初的印度百廢待舉，失業、貧困化問題相當嚴重，大量窮人在農村，窮人中大多數人是沒有土地的農業勞動者，因此實行土地改革將是消除貧困的重要措施。

在印度，“近57%的土地處于柴明達爾制度下。”所謂的柴明達爾其實就是處于當時的殖民政府和農民之間的中間人。在英國的殖民統治期間，柴明達爾(中間人)就是實際的土地所有者，他們的職責就是向農民榨取地租。中間人是受國家保護和合法化的，中間人的出現加速了貧困進程。因此，獨立以后，尼赫魯政府推行的“土地改革”的主要內容首先是消除“中間人”制度，讓國家和農民建立直接聯系。這一措施的結果是全印度共廢除了“中間人”250萬，政府接管的土地共計1.6億英畝，全國大約有300萬佃戶和貧農共獲得耕地面積620萬英畝的所有權;其次是進行租佃改革，通過固定租金和保障租佃關系的一系列改革，對全國土地所有權的關系進行了理順。土地改革的結果使印度糧食產出增加、糧食價格下降和饑餓對貧困人口生存威脅的減輕。

隨著人口的增加，傳統的農業生產方式導致印度農村貧困問題突出。為了緩解農村貧困，從第四個五年計劃起，印度在全國范圍內開始實施“綠色革命”，通過采用現代農業生產技術，發展農業生產力，增加糧食供給，消除貧困。“綠色革命”技術成果斐然，它大幅度提高了糧食產量，打破了農業的停滯局面，糧食總產量由1965—1966年間的6240萬噸上升到1970—1971年間的9660萬噸，小麥等產量同期由1040萬噸上升到2389萬噸，但是，它的一項重大不足之處是產量增加帶來的利益大部分都流向了發達地區的富裕農民那里。這加大了區域之間以及人與人之間的收入差距。同時，新技術的采用，給非初級產業安置剩余勞動力帶來了一些不利。這與最初的設想仍存在較大的差距。

2.公營分配制度

由于地區之間、人與人之間收入差距的拉大，印度政府在第五個“五年計劃”期間(1974—1979)，重新制定了強調重新分配的發展戰略。

所謂公營分配系統就是政府控制價格的一系列平價商店，保證以合理價格向廣大人民，特別是貧困階層供應基本消費品。有七種基礎物品被納入公營分配系統，分別是小麥、大米、食糖、食用油、焦煤和煤油。由中央政府負責統一采購，并把它們供應給各邦的公營分配系統。1971—1980年間通過公營分配系統分配糧食數量增加了4.5倍，通過公營分配系統分配的糧食從占糧食總產量的10%增加到13%;同時，全國的平價商店的數量也不斷擴大，1987年底，平價商店的總數為34.3萬家， 1989年初接近35.4萬家， 1992年接近40萬家，覆蓋全國5億人口。目前印度大米、小麥總產量的至少16%和粗糧的5%都是通過公營分配系統轉移給窮人家庭。因此，印度公營分配制度對改善普通貧民的生活狀況發揮了重要的作用。

3.促進就業

由于失業問題比較嚴重，因此，在印度，提供就業機會，解決失業問題長期以來一直被認為是解決貧困問題的重要手段之一，是政府重要經濟政策之一。從20世紀70年代中期起，印度開始實施主要針對農村貧困地區的發展計劃:1970～1971年，實施小農發展計劃和邊際農及農業勞工發展計劃;1972年，實施干旱地區發展計劃，上述計劃被統一綜合為鄉村綜合發展計劃。

農村發展計劃的目的是通過資本補貼和提供貸款渠道等方式，為農村貧困人口創造就業機會，使他們能獲得生產資料及適當技能，從而脫貧。這實質上是一項貧困人口的自我就業方式。通過增強貧困人口自身的就業機會，提高其收入水平，拉吉夫#8226;甘地總理在1989年力促開展賈瓦哈爾就業計劃。中央和邦政府各出資80%和20%，由鄉村評議會負責實施，使印度農村生活在貧困線以下的4400萬戶家庭受益。從1989到1992年三年間總共撥款769億盧比，創造2.5億個工作日就業機會。賈瓦哈爾就業保證計劃既有助于修建農村基礎設施，又有助于增加社會全面發展的投資，在一定程度上有利于改善貧弱部門的生活狀況。

進入新世紀后，印度政府更加重視農民的轉移就業，2006年2月2日，《全國農村就業保障法案》正式實施。該法案規定，政府每年要為農村每個家庭提供100天的就業機會，首先要在全國200個經濟最落后的地區展開，5年內覆蓋全國。提供的工作是非技術性的手工勞動，如修路、架橋、平整土地、開鑿運河、興修水利等。工資每天不低于60盧比(1美元約合45盧比)。該法案首次賦予農民就業的權利，為農民增收提供了法律保障。

4.面向窮人的醫療保障

印度的社會保障主要覆蓋的是城市人口尤其是國家公職人員等，廣大農村人口沒有被包括在醫療保險范圍內，農民們可資依靠的是由基層衛生保健網絡及農村醫院提供的醫療服務。按印度政府的計劃，在農村地區，每10萬人設置一個基層醫療保健中心，每5000人設一座保健站，每800人設一位兼職醫生，由此形成一個鄉村三級醫療保健網。這種免費提供的醫療服務常常受制于經費不足等原因，出現醫療服務質量差和缺醫少藥等問題也是必然的。為了改變這種局面，近年，印度嘗試著為貧困階層設立小額醫療保險，雖說這種小額醫療保險項目在形式和內容上有很大差異，但由于成本較低，每人每年只需支付幾十盧比，生了大病重病也不用擔心上不了醫院，這在一定程度上緩解了“看病難”的問題，因此很受窮人的歡迎，越來越多的人正加入其中。

二、印度反貧困給我們的啟示

1.立法是縮小貧富差距的有力手段。“要開發，先立法”，印度反貧困的實踐也再次說明了這一點。自獨立以來，印度政府都很注重通過制定法律條令的形式來保證對后進地區的經濟開發，保證對貧困群體的扶持。這在縮小地區差距、振興和促進落后地區經濟和社會的全面發展方面起到了非常重要的作用。我國現今的扶貧開發，其歷史背景、社會性質、具體環境、文化條件以及取得的偉大成就與印度都有著根本的不同，兩者不能相提并論。但是，運用法律的力量推動扶貧開發，對促進新階段的扶貧開發工作，仍然有著較大的啟發意義。

2.積極實施參與式扶貧。印度的反貧困，其實也經歷了一個從“輸血”到設法“造血”的過程。從第5個五年計劃(1974—1979)就是將消除貧困和不均等作為主要目標起，政府的主要精力都是放在如何減少赤貧人口上，一直到“七五計劃” (1985—1990)期間，才首次嘗試著將扶貧和農村地區的其他開發活動結合起來。經驗表明，只有向貧困群體灌輸自主發展的理念，提高貧困人口的綜合發展能力，讓他們積極參與到脫貧致富的實踐中來，反貧困才能真正地一勞永逸。

3.改進瞄準機制，實施直接針對貧困人口的扶貧措施。印度反貧困之初，包括土地改革和綠色革命，都存在著一些偏差，富裕階層享受著扶持政策，真正的窮人倒被排斥在政策扶持之外。在我們的扶貧開發工作中，有些地方有些時候也或多或少存在著這種“扶富不扶貧”的現象，這就要求我們在工作中改進扶貧的瞄準機制，實施直接針對貧困人口的扶貧方針政策。

4.制定針對貧困群體的公共資源分配辦法。公共財政的陽光，大部分播灑在城市居民的身上，印度的“公營分配制度”提示我們，在解決絕對貧困、維持窮人生存方面，國家財政應該發揮更多的作用，農村居民特別是貧困人口，更應該享受國家給他們提供的醫療衛生、養老保險、營養和教育服務，只有這樣，社會才能更和諧，人民才會更安居樂業。

[作者簡介]王建平，男，江西省社會科學院副研究館員。

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